ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน

ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน (Transitional Justice) เป็นการผสานแนวคิดสองประการเข้าด้วยกัน คือ "การเปลี่ยนผ่าน" (transition) กับ "ความยุติธรรม" (justice) โดยการเปลี่ยนผ่าน คือ สภาวะที่สังคมได้เกิดกระบวนการเปลี่ยนแปลงระบอบทางการเมือง (political transformation/regime change) จากรูปแบบหนึ่งไปสู่รูปแบบใหม่อย่างมีนัยสำคัญ เช่น จากระบอบอำนาจนิยม (authoritarian) หรือการปกครองแบบกดขี่ (repressive rule) ไปสู่ระบอบประชาธิปไตย (democracy) หรือใช้ในความหมายของการเปลี่ยนผ่านจากความขัดแย้งของคนในสังคมไปสู่สันติภาพและความมั่นคง ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน จะหมายรวมถึง กระบวนการที่รัฐใช้ในการค้นหาความจริงจากการที่บุคคลหรือองค์กรของรัฐ หรือ องค์กรที่รัฐให้การสนับสนุนใช้กำลังเข้าสังหารหรือก่อความรุนแรงต่อพลเมืองของตนเอง ไม่ว่าจะเป็นในรูปของการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ การสังหารหมู่ การทรมาน การลักพาตัว (Kurian, 2011: 1679-1680) อย่างไรก็ตาม การค้นหาความจริงดังกล่าวจะเกิดขึ้นภายหลังที่มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลเก่ามาสู่รัฐบาลใหม่ หรือ เปลี่ยนจากรัฐบาลในระบอบเผด็จการมาสู่ระบอบประชาธิปไตย สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เนื่องจากรัฐบาลเก่าเป็นผู้ใช้ความรุนแรงจึงไม่มีความจำเป็นที่จะค้นหาความผิดที่ตนเองเป็นผู้กระทำ หรือในบางครั้งรัฐบาลเก่าก็พยายามที่จะตั้งกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อทำการฟอกตัวให้กับรัฐบาลเอง ยกตัวอย่างเช่น ในสมัยของ อิดี้ อามิน (Idi Amin) ผู้นำของยูกานดาที่ใช้กำลังทหารเข้าปราบปรามประชาชน แต่เมื่อมีการกดดันจากนานาชาติ อิดี้ อามิน ตั้งกรรมการขึ้นมาตรวจสอบแต่สุดท้ายก็ไม่ได้ข้อสรุปอะไร ด้วยเหตุนี้เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลมาสู่รัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย รัฐบาลใหม่จึงจำเป็นต้องมีภาระในการที่จะตรวจสอบเหตุการณ์ย้อนหลัง การตรวจสอบดังกล่าวจะเป็นการสถาปนาความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน คือเปลี่ยนจากระบอบหนึ่งมาเป็นอีกระบอบหนึ่ง หรือเปลี่ยนจากรัฐบาลที่โหดร้ายมาสู่รัฐบาลอื่นๆ (ประจักษ์, 2533) ซึ่งบางครั้งในกระบวนการตรวจสอบย้อนหลังดังกล่าวก็อาจนำไปสู่การจัดให้มีการนิรโทษกรรมทางการเมืองขึ้นก็เป็นได้ ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะสามารถทำให้กระบวนการเปลี่ยนผ่านของประเทศนั้นสามารถเดินหน้าต่อไปได้อย่างราบรื่น และสมานฉันท์

สำหรับจุดมุ่งหมายของหลักการความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านนั้นก็คือ ความพยายามของสังคมในการป้องกันไม่ให้เหตุการณ์อันโหดร้ายกลับมาเกิดขึ้นอีกครั้ง นอกจากนี้ยังมีจุดมุ่งหมายเพื่อคืนความยุติธรรมให้กับผู้ที่ตกเป็นเหยื่อของการใช้ความรุนแรง ตลอดจนยังเป็นการสถาปนาหลักนิติรัฐและหลักสิทธิมนุษยชนให้ลงหลักปักฐานในสังคมด้วย อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันแนวคิดในเรื่องความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านได้กลายมาเป็นแนวทางการศึกษา (approach) ที่สำคัญแนวทางหนึ่ง ภายใต้ทฤษฎีการสร้างประชาธิปไตย (democratization theory)

อรรถาธิบาย

ที่มาของความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านสามารถสืบย้อนกลับไปได้ถึงหลังสงครามโลกครั้งที่สองที่มีฝ่ายสัมพันธ์มิตรตั้งการไต่สวนขึ้นที่นูเรมเบิร์ก (Nuremberg Trial) เพื่อพิจารณาโทษของทหารเยอรมันและทหารญี่ปุ่นที่เป็นผู้ก่อสงครามและทำอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ โดยเหยื่อที่สำคัญก็คือชาวยิวในกรณีของทหารเยอรมัน ส่วนในกรณีญี่ปุ่นก็คือชาวจีน และชาวเกาหลี ต่อมาในช่วงทศวรรษ 1980 ก็ได้มีการตั้งการไต่สวนเผด็จการทหารที่ทารุณกรรมต่อพลเมืองฝ่ายตรงข้ามในช่วงสงครามกลางเมืองในกรีซ (Greek Junta)

อย่างไรก็ดี แนวคิดเกี่ยวกับความยุติธรรมในการเปลี่ยนผ่าน ได้ถูกนำมาสู่การถกเถียงกันอย่างจริงจังอีกครั้งหนึ่งจากกระแสของการที่ประเทศต่างๆ จำนวนมากที่เคยเป็นประเทศที่ใช้ระบอบเผด็จการได้กลายมาเป็นประเทศประชาธิปไตยในช่วงหลังสงครามเย็น เนื่องจากแต่ละประเทศที่เคยปกครองระบอบเผด็จการมักจะมีอดีตหรือประวัติศาสตร์ที่ผู้นำหรือรัฐบาลใช้กำลังปราบปรามประชาชนอย่างรุนแรง และเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงมาสู่ระบอบประชาธิปไตยก็ได้มีการรื้อฟื้นหรือสอบสวนถึงเหตุการณ์ต่างๆภายในอดีตกันอย่างมากมาย ซึ่งพวกนักทฤษฎีประชาธิปไตยหลายคนอย่างเช่น ฮันติงตัน (Samuel Huntington) ก็ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ตัวชี้วัดหนึ่งที่ประเทศต่างๆ จะเป็นประชาธิปไตยได้นั้นจำเป็นที่จะต้องมีการวางรากฐานเรื่องสิทธิมนุษยชนให้ยั่งยืน และการที่จะทำให้สิทธิมนุษยชนยั่งยืนได้รัฐก็จำเป็นจะต้องจัดการกับอดีตที่โหดร้ายและหาคนมาลงโทษเสียก่อน

ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านถูกนำมาใช้ในประเทศแถบลาตินอเมริกา และในยุโรปตะวันออก ราวปลายทศวรรษ 1980 เพื่อเป็นมาตรการหนึ่งในการเอื้อให้ระบบการเมืองสามารถเคลื่อนต่อไปได้อย่างสันติ หลังเหตุการณ์ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวางจากระบอบการปกครองแบบเก่า โดยวัตถุประสงค์หลักคือ ต้องการให้ความยุติธรรมเป็นจุดเริ่มต้นของศักราชใหม่ทางการเมือง ให้สังคมสามารถก้าวข้ามความขัดแย้งในลักษณะที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกันได้ ความสำเร็จของการใช้ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านในลาตินอเมริกาและยุโรปตะวันออก ทำให้แนวคิดนี้แพร่หลายไปทั่วโลก ประเทศที่มีความขัดแย้งอย่างรุนแรงและนำมาตรการนี้ไปใช้ เช่น แอฟริกาใต้ ติมอร์ตะวันออก อาร์เจนตินา ชิลี เอลซัลวาดอร์ เฮติ เป็นต้น

ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านไม่ได้มีรูปแบบตายตัว การนำไปใช้ขึ้นอยู่กับความเหมาะสมของแต่ละประเทศ สำหรับหลักการพื้นฐานในการที่จะสถาปนาความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านนั้นมีอยู่ 5 หลักการ ได้แก่

1. ทำการสืบสวนสอบสวนข้อเท็จจริง (Truth Commission) และเปิดเผยความจริงให้เหยื่อ ครอบครัวของเหยื่อ และสังคมโดยรวมทราบเกี่ยวกับรายละเอียดและสาเหตุของเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างเที่ยงตรง เพราะสังคมควรมีสิทธิที่จะเข้าถึงความจริง
2. ฟ้องร้องดำเนินคดีกับผู้กระทำผิด (Criminal Prosecutions) ซึ่งมีส่วนต้องรับผิดชอบต่อเหตุการณ์เลวร้ายที่เกิดขึ้น รวมถึงอาจต้องทำการคัดกรองเจ้าหน้าที่รัฐที่มีประวัติเลวร้ายในการละเมิดสิทธิมนุษยชนออกจากหน่วยงานของรัฐ และทำการปฏิรูปหน่วยงานความมั่นคงให้ปฏิบัติหน้าที่โดยเคารพหลักสิทธิมนุษยชน ซึ่งถือเป็นองค์ประกอบประการหนึ่งที่จะป้องกันไม่ให้เกิดเหตุการณ์ความรุนแรงขึ้นอีก (Mendez, 1997: 259-260)
3. รัฐบาลต้องให้ความช่วยเหลือเพื่อเยียวยาและชดเชยให้กับเหยื่อที่ถูกทารุณกรรม ตลอดจนญาติของเหยื่ออย่างเหมาะสมเป็นธรรม (Restoration Programs)
4. ปฏิรูปสถาบันหรือองค์กร หรือ หน่วยงานที่มีส่วนรับผิดชอบต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชน (Institution Reform) เช่น อำนาจรัฐ กองทัพ ตำรวจ สื่อสารมวลชน และกระบวนการยุติธรรมที่บกพร่อง ไม่สามารถจัดการกับคนกระทำผิดได้ เพื่อป้องกันไม่ให้ใช้ความรุนแรงต่อประชาชนได้อีก
5. สร้างกระบวนที่ทำให้สังคมยอมรับตระหนักรู้และระลึกถึงความเจ็บปวดของเหยื่อ (Memorialization of Victim) เพื่อกระตุ้นเตือนใจว่าเหตุการณ์เลวร้ายแบบเดิมไม่ควรเกิดขึ้นอีกในอนาคต ขณะเดียวกันก็เพื่อให้ผู้กระทำความผิดได้มีการขอโทษ และเหยื่อและญาติได้ให้อภัย อันจะเป็นการปูทางไปสู่การปรองดองสมานฉันท์ แทนการอาฆาตพยาบาทและการแก้แค้นไปมา

ตัวอย่างการนำไปใช้ในประเทศไทย

ความขัดแย้งทางการเมืองอันเป็นเหตุให้มีการเดินขบวนและชุมนุมประท้วงของประชาชนหลายครั้ง ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2548 ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร จนมีการยึดอำนาจรัฐโดยคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 เรื่อยมาจนถึงการชุมนุมประท้วงในปี พ.ศ. 2551-พ.ศ. 2552 ของกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยที่ต่อต้านรัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช และต่อมาการชุมนุมในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ของกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ การชุมนุมของกลุ่มประชาชนเหล่านี้นำไปสู่การกล่าวหาและดำเนินคดีกับประชาชนจำนวนมาก ตลอดจนมีประชาชนเสียชีวิตและบาดเจ็บ ทรัพย์สินของทางราชการและเอกชนถูกเผาทำลาย ปรากฏการณ์ดังกล่าวสร้างความเสียหายทั้งทางด้านความมั่นคง การเมือง เศรษฐกิจ สังคม และบั่นทอนความรู้สึกอันดีที่มีต่อกันของคนในประเทศ ทำให้มีการพูดถึงแนวคิดเกี่ยวกับหลักการความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านกันบ่อยครั้งในสังคมไทย

รัฐบาลของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ภายหลังเหตุการณ์การสลายการชุมนุมในปี พ.ศ. 2553 ได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นสอบสวนเหตุการณ์การสลายการชุมนุมที่ชื่อว่า คณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ หรือ คอป. ที่มี ศาสตราจารย์ ดร.คณิต ณ นคร เป็นประธาน คณะกรรมการดังกล่าวทำงานในช่วงรัฐบาล 2 ชุด คือ รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และมาถึงรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อย่างไรก็ตามคณะกรรมการดังกล่าวก็ไม่ได้มีอำนาจหน้าที่ในการนำข้อค้นพบดังกล่าวไปฟ้องศาลตามกระบวนการยุติธรรม เนื่องจากการดำเนินการตามกฎหมายนั้นเป็นหน้าที่ของกรมสอบสวนคดีพิเศษ หรือ ดีเอสไอ (DSI) สำหรับหลักการของการตั้ง คอป. และการดำเนินงานของ ดีเอสไอ ก็ได้มีการอ้างว่าเป็นการดำเนินการภายใต้หลักการเรื่องความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน

ท่ามกลางข้อถกเถียงในสังคมเรื่องแนวทางสร้างความปรองดองสมานฉันท์ มีการเสนอร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับปัญหาความขัดแย้งนี้ ทั้งสิ้น 7 ฉบับ ได้แก่

1. ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ พ.ศ. ...ที่มีพล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน กับคณะ เป็นผู้เสนอ
2. ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ พ.ศ. ...ที่มีนายนิยม วรปัญญา กับคณะ เป็นผู้เสนอ
3. ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ พ.ศ. ...ที่มีนายสามารถ แก้วมีชัย กับคณะ เป็นผู้เสนอ
4. ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ พ.ศ. ...ที่มีนายณัฐวุฒิ ใสยเกื้อ กับคณะ เป็นผู้เสนอ
5. ร่างพระราชบัญญัติการปรองดองแห่งชาติ พ.ศ. ...ที่มีนายพีรพันธุ์ พาลุสุข กับคณะ เป็นผู้เสนอ
6. ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิด เนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ...ที่มีนายนิยม วรปัญญา กับคณะ เป็นผู้เสนอ และ
7. ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ...ที่มีนายวรชัย เหมะ กับคณะ เป็นผู้เสนอ

สภาผู้แทนราษฎรได้มีมติเห็นชอบรับหลักการร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ...ที่เสนอโดยนายวรชัย เหมมะ ผู้แทนราษฎรจากพรรคเพื่อไทย ในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2556 ในการรับหลักการวาระที่ 1 เนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติฯ ให้นิรโทษกรรมเฉพาะผู้ชุมนุมทางการเมือง โดยไม่รวมแกนนำและผู้สั่งการ แต่ในชั้นกรรมาธิการกลับถูกแปรญัตติจนกลายเป็นมีเนื้อหาให้ครอบคลุมถึงบุคคลอื่น รวมถึง พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และสุเทพ เทือกสุบรรณ และย้อนเวลาให้ครอบคลุมเหตุการณ์ในปี พ.ศ. 2547 กระทั่งคดีความในเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2556 ประเด็นที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากคือ การที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับรองร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวด้วยกระบวนการที่รวบรัด โดยผ่านความเห็นชอบวาระ 2 และ วาระ 3 ตอนตี 4 ของวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ. 2556 ความไม่พอใจในเนื้อหาและกระบวนการผ่านร่างพระราชบัญญัติ ทำให้มีเสียงคัดค้านจากญาติผู้สูญเสียจากเหตุการณ์ปี พ.ศ. 2553 และจากประชาชนในวงกว้างจากทุกเฉดสีทั้งคนเสื้อเหลืองและเสื้อแดง โดยให้ฉายาว่าเป็นร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแบบสุดซอย หรือ เหมาเข่ง

กระแสต่อต้านที่รุนแรงทั้งจากฝ่ายที่เห็นว่าเป็นการล้างผิดต่อคดีคอร์รัปชั่น และฝ่ายที่ไม่พอใจเพราะเป็นการไม่ดำเนินคดีเอาผิดกับผู้สั่งการและใช้อำนาจรัฐอย่างรุนแรงเกินขอบเขต ยังผลให้ประชาชนถึงแก่ชีวิต รวมถึงเป็นการยอมรับการรัฐประหารที่ผ่านมา ทำให้วุฒิสภามีมติคว่ำร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ และรัฐบาลมีมติถอนร่างพระราชบัญญัติทั้ง 6 ฉบับที่เหลือออกจากวาระการประชุมสภา และสัญญาว่าจะไม่นำร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมใดๆ เข้าสู่การพิจารณาอีก ตลอดระยะเวลาการเป็นรัฐบาล

ความล้มเหลวในการออกพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมในครั้งนี้ ชี้ให้เห็นว่าชนชั้นนำในการเมืองไทยไม่ได้นำแนวคิดและหลักการของการนิรโทษกรรม (Amnesty) และความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านมาใช้ มุ่งหวังเพียงแต่การยกโทษให้กันเองในหมู่ชนชั้นนำที่ต่างได้กระทำความผิด จึงกลายเป็นการตอกย้ำความเจ็บปวดให้แก่เหยื่อ-ญาติและสร้างรอยแผลเป็นแก่สังคม การบิดเบือนหลักการของการนิรโทษกรรมและความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน นอกจากจะทำให้ผู้ชุมนุมทางการเมืองที่ถูกคุมขัง และกำลังถูกฟ้องร้องดำเนินคดี เสียโอกาสที่จะได้รับเสรีภาพตามที่ควรจะเป็นแล้ว ยังทำให้สังคมไทยไม่สามารถก้าวข้ามความขัดแย้งเพื่อปลูกฝังประชาธิปไตยให้เติบโตได้อย่างยั่งยืน

ประเทศที่นำแนวคิดเรื่องความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านมาใช้ เนื่องจากกระบวนการยุติธรรมตามระบบเดิมในประเทศนั้นมีข้อจำกัดไม่สามารถจัดการกับความขัดแย้งที่ดำรงอยู่ได้ เพราะปัญหามีความซับซ้อน และมีผู้เกี่ยวข้องจำนวนมาก ทั้งที่เป็นเหยื่อ ญาติ และผู้กระทำผิด การลงโทษทางอาญาอย่างเดียวไม่สามารถทำให้สังคมก้าวข้ามความขัดแย้งได้ แต่พึงเข้าใจว่า ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านมิได้เป็นเพียงรูปแบบพิเศษของความยุติธรรม หากแต่เป็นความยุติธรรมที่ถูกปรับให้เข้ากับสังคมที่อยู่ในช่วงของการปรับตัวและเปลี่ยนแปลง หลังจากผ่านช่วงเวลาแห่งความขัดแย้ง จลาจล และมีการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวาง การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอาจเกิดขึ้นโดยกะทันหันทันทีหรืออาจใช้เวลายาวนาน รัฐบาล ประชาสังคม และภาคส่วนอื่นๆ ต้องร่วมใจกันตระหนักในปัญหาที่เกิดขึ้นและจัดการสะสางกับปัญหาที่เกี่ยวข้องกับความอยุติธรรมในอดีต เพื่อให้สังคมสามารถเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบที่มีความยุติธรรมเป็นพื้นฐาน ไม่ว่าจะเป็นความยุติธรรมทางอาญา (criminal justice) ความยุติธรรมทางเพศ (gender justice) และ การปฏิรูปสถาบัน (institutional reform) เป็นต้น