ผู้ใช้:Ningcolakku

สาธารณรัฐฝรั่งเศส République Française (ฝรั่งเศส)
ธงชาติ ตราแผ่นดิน
คำขวัญ: Liberté, Égalité, Fraternité ("เสรีภาพ เสมอภาค ภราดรภาพ")
เพลงชาติ: ลามาร์แซแยซ
เมืองหลวง และเมืองใหญ่สุด	ปารีส
ภาษาราชการ	ภาษาฝรั่งเศส
การปกครอง	สาธารณรัฐเดี่ยว กึ่งประธานาธิบดี
• ประธานาธิบดี	ฟร็องซัว ออล็องด์
• นายกรัฐมนตรี	ฌ็อง-มาร์ก เอโร
การสร้างชาติ
• รัฐฝรั่งเศส	พ.ศ. 1386 (สนธิสัญญาแวร์เดิง)
• ปัจจุบัน	พ.ศ. 2501 (สาธารณรัฐที่ 5)
พื้นที่
• รวม	632,834 ตารางกิโลเมตร (244,339 ตารางไมล์) (43)
• แหล่งน้ำ (%)	?
ประชากร
• 2550 ประมาณ	64,102,1401 (20)
• ความหนาแน่น	112 ต่อตารางกิโลเมตร (290.1 ต่อตารางไมล์) (68)
จีดีพี (อำนาจซื้อ)	2548 (ประมาณ)
• รวม	1.871 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ (7)
• ต่อหัว	30,100 ดอลลาร์สหรัฐ (24)
สกุลเงิน	ยูโร2 (EUR)

ความเป็นมาของการคลังสาธารณะประเทศฝรั่งเศส

ฝรั่งเศส (ฝรั่งเศส: France) หรือ สาธารณรัฐฝรั่งเศส (ฝรั่งเศส: République Française) มีวิวัฒนาการอย่างยาวนานในเรื่องของการกระจายอำนาจหรือการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งส่งผลต่อระบบการคลังของประวัติศาสตร์ฝรั่งเศส ในสมัยศตวรรษที่ 12 ประชาชนในประเทศฝรั่งเศสได้มีการรวมกลุ่มกันชุมนุมที่เรียกว่า “คอมมูน” หรือเทศบาลในปัจจุบัน เพื่อป้องกันผลประโยชน์ของตนจากภัยอันตรายต่างๆ เช่น จากโจรผู้ร้าย คนจรจัด หรือแม้แต่ผู้ครองนครเอง การรวมกลุ่มลักษณะนี้ก่อให้เกิดความผูกพันทางสังคมและเพื่อที่จะปกป้องตนอย่างเป็นอิสระ ความเคลื่อนไหวที่จะแยกออกจากผู้ครองนครจึงมีมาโดยตลอด ในเวลาใกล้เคียงกันนั้นก็มีการรวมกลุ่มกันโดยธรรมชาติ จึงมีลักษณะที่แตกต่างกันออกไปขึ้นอยู่กับสภาพพื้นที่และประชาชน ดังนั้น ในปี พ.ศ. 237-2308 จึงมีความพยายามที่จะจัดระบบในคอมมูนหรือเทศบาล แต่มาประสบความสำเร็จอย่างจริงจังหลังการปฏิวัติในปี พ.ศ. 2332 ซึ่งการปฏิวัติครั้งนี้ก่อให้เกิดการกระจายอำนาจ ทั้งเทศบาลและจังหวัดต่างก็มีองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งทั้งสิ้น 3 องค์กร ได้แก่ สภา (Conseil) องค์กรบริหาร (Directoire) และผู้แทนกษัตริย์ (Procureur Syndic) นอกจากนั้นยังมีการแบ่งแยกอย่างชัดเจนว่า อำนาจหน้าที่ของเทศบาลนั้นมี 2 ประการ คือ อำนาจหน้าที่ของเทศบาลโดยแท้ และอำนาจหน้าที่ที่เป็นรัฐบาลและรัฐมนตรีที่มอบให้เทศบาลดำเนินการแทน

ต่อมาในยุคของนโปเลียน โบนาปาร์ต ได้มีการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางด้วยการ ยกเลิกระบบการเลือกตั้งทั้งหมด วันที่ 17 ธันวาคม พ.ศ. 2334 ทางกฎหมายได้บัญญัติในการดำเนินงานของจังหวัดเป็นไปโดยองค์กรที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefet) เป็นผู้รับผิดชอบ และผู้ว่าราชการจังหวัดที่ได้รับจากการแต่งตั้งจากส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดจะเป็นผู้แต่งตั้งนายกเทศมนตรี ( Maire) และสมาชิกสภาเทศบาล ( Conseillers) เมื่อสิ้นยุคเผด็จการ การกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเริ่มคลี่คลายลงโดยกฎหมายลงวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ. 2374 ได้มีการบัญญัติให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล แต่นายกเทศมนตรียังมาจากการแต่งตั้งของผู้ว่าราชการจังหวัดภายใต้เงื่อนไขที่ว่า ต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาเทศบาลเช่นเดียวกับจังหวัด ตามกฎหมายบัญญัติในปี พ.ศ. 2376 ว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดยังคงให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บริหารจังหวัดเช่นเดิม ซึ่งระบบมีการใช้มาถึงปี พ.ศ. 2525 จึงได้ให้เทศบาลเลือกนายกเทศมนตรีด้วยตนเองอย่างปัจจุบัน ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 มาตรา 87 วรรคแรก จะบัญญัติไว้ว่าให้ท้องถิ่นมีการปกครองตนเองโดยอิสระโดยสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรง และในมาตรา 87 วรรคสอง และมาตรา 89 ยังแสดงความเห็นว่า ผู้บริหารท้องถิ่นควรมาจากการเลือกตั้งด้วยก็ตามแต่ในทางปฏิบัตินั้นผู้บริหารจังหวัดก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งจนถึงปีพ.ศ. 2525

ภายในระยะหลังๆการกระจายอำนาจมีความรุนแรงมากขึ้น และรัฐบาลก็ได้เล็งเห็นในเรื่องนี้มาโดยตลอดเช่นกัน จะเห็นได้ว่าการรณรงค์เพื่อหาเสียงในการเลือกตั้งประธานาธิบดี ฟร็องซัว มีแตร็อง ประกาศว่า “ ถ้าเขาได้รับเลือกตั้งให้เป็นประธานาธิบดี จะดำเนินการเรื่องการกระจายอำนาจให้เป็นงานชิ้นโบว์แดงของพรรคสังคมนิยม” ในช่วงแรกของการเข้าสู้ตำแหน่งประธานาธิบดีของนายมีแตร็อง ประเทศฝรั่งเศสเริ่มมีการปฏิรูประบบการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นใหม่โดยกฎหมายลงวันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2525

การต่อสู้ในการปฏิวัติฝรั่งเศส

ได้มีการบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของเทศบาลจังหวัดและภาคเอาไว้ ถือว่าเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะนำมาใช้ในการกระจายอำนาจหลังจากที่กฎหมายฉบับนี้บังคับใช้ก็ได้มีกฎหมายอื่นๆตามมา ทั้งที่เป็นกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารที่ตามมาอีกจำนวนหนึ่งเพื่อจัดระบบการกระจายอำนาจและทำให้การกระจายอำนาจมีความสมบูรณ์มากขึ้นโดยเฉพาะในช่วง พ.ศ. 2525 – 2529 ที่มีสาระสำคัญเกี่ยวกับการจัดตั้งภาค (Region) การปรับปรุงผู้บริหารจังหวัดและภาค การยกเลิกการกำกับดูแล การถ่ายโอนอำนาจ และการแบ่งแยกภารกิจระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทต่างๆ แต่ทางปฏิบัติก็ไม่สามารถที่จะดำเนินการตามที่กำหนดไว้ได้ และยังต้องมีการแก้ไขปรับปรุงในภายหลังอีกด้วย

ต่อมาในปี พ.ศ. 2529 -2535 ได้มีการแก้ไขกฎหมายเพื่อที่จะปฏิรูปการกระจายอำนาจให้กว้างมากขึ้นโดยกำหนดวัตถุประสงค์ไว้ 4 ประการ คือ

1. เพื่อแบ่งอำนาจการปฏิบัติภารกิจหลักของรัฐบาลกลางไปให้ส่วนการปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติมากขึ้น
2. เพื่อปรับปรุงอำนาจของการปกครองส่วนท้องถิ่นให้เหมาะสมมากขึ้น
3. เพื่อให้รัฐบาลกลางสามารถควบคุมการปฏิบัติของท้องถิ่นให้มีความกระชับมากขึ้น
4. เพื่อส่งเสริมความร่วมมือระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลส่วนท้องถิ่น

โครงสร้างและรูปแบบการปกครองของรัฐ

ประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศสมีการปกครองทั้งสาธารณรัฐครอบคลุมพื้นที่ 4 เขต คือ ฝรั่งเศส, เกาะ Corsica, จังหวัดโพ้นทะเล (les départements d' outre-mer - DOM) และดินแดนโพ้นทะเล (les territoires d' outre-mer - TOM) เฉพาะภายในฝรั่งเศส (Metropolitan France) มีพื้นที่ทั้งหมด 549,000 ตารางกิโลเมตร และในปี ค.ศ.2000 มีจำนวนประชากรทั้งหมด 58,892 คน เฉลี่ยจำนวนประชากร 108 คนต่อตารางกิโลเมตร

ประเทศฝรั่งเศสเป็นรัฐเดี่ยว (unitary state) และมีการจัดระบบบริหารราชการแผ่นดินแบ่งออกเป็น 3 ระดับ (levels) ประกอบด้วย การบริหารราชการส่วนกลาง, การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน

โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินของฝรั่งเศสแบ่งออกได้ดังนี้
1.การบริหารราชการส่วนกลาง โครงสร้างการจัดระเบียบการบริหารราชการส่วนกลาง ประกอบด้วย 3 ส่วน ดังนี้

1.1 ประธานาธิบดี มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีฐานะเป็นประมุขสูงสุดและเป็นผู้นำในฝ่ายบริหารของประเทศ

1.2 นายกรัฐมนตรี มาจากหัวหน้าพรรคการเมืองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร มีฐานะเป็นหัวหน้าคณะรัฐมนตรีและการบริหารต่างๆภายในประเทศ

1.3 รัฐมนตรี มีฐานะเป็นสมาชิกของคณะรัฐมนตรีเพื่อร่วมบริหารกิจการของประเทศกับนายกรัฐมนตรี

2.การบริหารราชการส่วนภูมิภาค

การบริหารราชการส่วนภูมิภาคถือได้ว่าเป็นการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (local state government) และเป็นวิธีการจัดระเบียบบริหารราชการที่ใช้มานานในประเทศฝรั่งเศส ส่วนภูมิภาคนี้เป็นการบริหารราชการที่ส่วนกลางได้มีการแบ่งอำนาจออกไป (deconcentration) เพื่อให้ตัวแทนของรัฐเข้าไปดูแลและบริหารกิจการต่างๆ ในพื้นที่นอกศูนย์กลาง

เดิมการบริหารราชการส่วนภูมิภาคจะแบ่งเขตการปกครองออกเป็นสองระดับคือ จังหวัด (Département) และอำเภอ (Arrondissement) โดยมีข้าราชการที่แต่งตั้งจากส่วนกลางคือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Préfet) และนายอำเภอ (Sub-préfet) เป็นผู้มีอำนาจดูแลการปกครองในระดับนี้ ต่อมาในยุคทศวรรษที่ 1960 ได้มีการจัดตั้งเขตพื้นที่ทางปกครองในระดับภาค (Région) ขึ้น จึงได้กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดประจำจังหวัดที่เป็นเมืองหลวงของภาคทำหน้าที่เป็นผู้ว่าราชการภาคประจำภาคนั้นๆ ไปพร้อมกัน เพื่อทำหน้าที่ประสานงานหน่วยงานต่างๆ ของราชการส่วนกลางในระดับภาค รวมถึงเป็นหัวหน้าผู้บริหารหน่วยงานพิเศษอื่นๆ ที่รัฐจัดตั้งขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ด้านการพัฒนา การบริหารราชการส่วนภูมิภาคจึงมีเขตการปกครองเพิ่มขึ้นเป็นสามระดับ การบริหารราชการส่วนภูมิภาคนี้ มีองค์ประกอบที่สำคัญ 2 ส่วน กล่าวคือ

2.1 ผู้ว่าราชการจังหวัด

ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นข้าราชการส่วนกลางในสังกัดกระทรวงมหาดไทย ได้รับการแต่งตั้งเพื่อทำหน้าที่เป็นกลไกของรัฐในการดูแลพื้นที่นอกศูนย์กลาง ถือได้ว่าเป็นสถาบันทางการบริหารปกครองที่มีความสำคัญมาช้านานและมีความใกล้ชิดกับการบริหารราชการในระดับท้องถิ่นมากที่สุด มีหน้าที่ในการกำกับดูแลทางการปกครอง (la tutelle administrative) เหนือหน่วยการปกครองท้องถิ่นทั้งในด้านการกระทำ องค์กร และการคลัง อย่างไรก็ดี ภายหลังกระบวนการกระจายอำนาจในปี ค.ศ. 1982 อำนาจในส่วนนี้ได้ถูกตัดออกไปโดยถูกโอนให้ไปอยู่ในความรับผิดชอบของศาลปกครอง (tribunaux administratifs) และศาลตรวจเงินแผ่นดินภาค (les Chambres régionales des comptes) เหลือแต่เพียงอำนาจในการกำกับดูแล "ภายหลัง" (posteriori) การกระทำของหน่วยการปกครองท้องถิ่น กล่าวคือ หากเห็นว่าการกระทำการใดๆ ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นไม่ชอบด้วยกฎหมายก็สามารถนำเรื่องฟ้องร้องศาลปกครองเพื่อเพิกถอนการกระทำดังกล่าว ในปัจจุบัน อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดแบ่งออกเป็น 2 ประการ ดังนี้

• ตัวแทนของรัฐในจังหวัด (representant de l' Etat): ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการแต่งตั้งของประธานาธิบดีตามมติของคณะรัฐมนตรี จึงมีหน้าที่ในฐานะตัวแทนของรัฐและคณะรัฐมนตรีในการดูแลผลประโยชน์ของชาติในพื้นที่นอกศูนย์กลาง ให้การปฏิบัติขององค์กรและบุคคลต่างๆ ชอบด้วยกฎหมาย รวมถึงเป็นผู้แทนของรัฐในการทำนิติกรรมต่างๆ นอกจากนี้ผู้ว่าราชการจังหวัดในจังหวัดที่เป็นเมืองหลวงของภาค (Région) ก็จะทำหน้าที่เป็นผู้ว่าราชการของภาคนั้นๆ อีกตำแหน่งหนึ่งด้วย
• ผู้บังคับบัญชาข้าราชการในจังหวัด (le chef des services de l' Etat dans le departement): แต่เดิมผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจแต่เพียงการประสานงานและดูแลการปฏิบัติงานโดยทั่วไปของข้าราชการภายในจังหวัดเท่านั้น แต่ภายหลังกระบวนการกระจายอำนาจในปี ค.ศ. 1982 ได้มีการกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการของกระทรวงต่างๆ ที่มาประจำในจังหวัด (ยกเว้นข้าราชการทหาร, ครู, พนักงานการสื่อสาร และข้าราชการตุลาการ)

2.2 หน่วยงานของกระทรวงประจำส่วนภูมิภาค จากกฎหมายปี ค.ศ.1992 หน่วยงานของกระทรวงต่างๆ โครงสร้างการบริหารราชการส่วนกลางอาจจะเข้าไปจัดตั้งสำนักงานในพื้นที่ต่างๆ เพื่อให้บริการหรือทำหน้าที่นอกศูนย์กลาง โดยต้องกำหนดเป็นเขตภาค เขตจังหวัด และเขตอำเภอซึ่ง ไม่จำเป็นที่ทุกกระทรวงจะต้องออกไปจัดตั้งหน่วยงานของตนในแต่ละเขต แต่ขึ้นอยู่กับความจำเป็นของแต่ละกระทรวง

3.การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ. 1789 (French Revolution 1789) ถือได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นการพัฒนาการของระบบการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ในประเทศฝรั่งเศส รากฐานความคิดในการจัดการปกครองในยุคสมัยนี้ก็คือ การมุ่งขจัดความแตกต่างในหมู่หน่วยหรือองค์กรทางการเมืองในรูปแบบต่างๆ (Political Entities) ทั้งในเขตเมืองและเขตชนบท ให้อยู่ภายใต้รากฐานของกฎหมายอันเดียวกัน ดังนั้น สิทธิพิเศษและความได้เปรียบต่างๆที่เคยมีจะต้องขจัดให้หมดไป หน่วยหรือองค์กรทางการเมืองแบบเดิมในชุมชนต่างๆ จึงถูกแปรเปลี่ยนไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรูปแบบเดียวกันทั่วทั้งประเทศ ซึ่งได้แก่ “คอมมูน” หรือเทศบาล (“Commune”) กล่าวอีกนัยหนึ่ง ลักษณะเด่นของการจัดการปกครองในยุคสมัยนี้ก็คือ การมุ่งสร้างความเป็นแบบแผนอันเดียวกันและความเสมอภาค (standardization and equalization)

เพื่อเป็นการลดช่องว่างระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับพื้นฐานคือคอมมูนหรือเทศบาลกับรัฐบาลกลาง จึงได้มีการสร้างหน่วยการบริหารปกครองในรูปแบบใหม่ขึ้นมาที่เรียกว่า “เดอปาร์ตมอง” หรือจังหวัด (Département) และ “แขวง” (District) ขึ้นมาเพื่อเป็นองค์กรเชื่อมโยง (intermediate) ระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นด้วยกันเองและระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นกับรัฐ โดยเริ่มแรกนั้นมีความพยายามที่จะจัดให้มีการเลือกตั้งเช่นเดียวกันกับคอมมูน แต่เมื่อรัฐบาลของพวกจาโคแบ็ง (Jacobin) ในขณะนั้น พบว่า ฝ่ายต่อต้านซึ่งยังคงมีอยู่ทั่วไปในเขตชุมชนต่างๆ ทั่วประเทศอาจจะชนะการเลือกตั้ง จึงได้มีการเปลี่ยนแปลงไปสู่รูปแบบ “ผู้ตรวจการ" (Commissioners) ซึ่งเป็นข้าราชการที่ได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง โดยให้/อ้างเหตุผลว่า “สาธารณรัฐนั้นเป็นหนึ่งเดียวและแบ่งแยกไม่ได้” (‘the one and indivisible Republic’)

ในสมัยการปกครองของนโปเลียน (Napoleon) ได้เกิดความเปลี่ยนแปลงอย่างมากในระบบการบริหารปกครองของประเทศ แต่ทั้งนี้ในส่วนของการปกครองในระดับท้องถิ่นนั้น เป็นความเปลี่ยนแปลงภายใต้โครงสร้างเดิม (New System, Old Structure) โดยที่ในปี ค.ศ.1800 การบริหารในระดับจังหวัดได้ยกเลิกระบบคณะผู้ตรวจการ (Commissioners) ไปสู่ระบบการบริหาร ปกครองแบบภูมิภาคภายใต้การดูแลของ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” (Préfet) ซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง (ลงนามแต่งตั้งโดยตัวนโปเลียนเอง) โดยที่มีคณะของ “ชนชั้นนำท้องถิ่น” (Notables) ประมาณ 16 - 24 คนคอยช่วยเหลือการบริหารในลักษณะที่คล้ายกับสภา (general councils) ส่วนเขตการปกครองในรูปของ “แขวง” (District) ก็ได้ถูกเปลี่ยนเป็น "อาร็องดิสเซอม็อง" หรืออำเภอ (Arrondissement) โดยมีสภาที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นองค์กรบริหารภายใต้การควบคุมของ “นายอำเภอ” (Sub-préfet)

จากแนวคิดทางการปกครองในสมัยนโปเลียนที่มุ่งสถาปนาระบบราชการระดับชาติให้มีความแข็งแกร่งเพื่อเป็นกลไกหลักทางการบริหารของประเทศ ส่งผลให้ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีอยู่อย่างจำกัด ถูกแทนที่โดยระบบการบริหารที่เข้มแข็งของส่วนกลางผ่านโครงสร้างการปกครองส่วนภูมิภาคหรือการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ โครงสร้างการบริหารนอกศูนย์กลางเช่นนี้ดำรงอยู่อย่างต่อเนื่องยาวนานจนกระทั่งปี ค.ศ.1982 ในสมัยรัฐบาลนำโดยพรรคสังคมนิยม (Socialist Party) กระบวนการกระจายอำนาจครั้งใหญ่ในฝรั่งเศสจึงได้เกิดขึ้น

ในเบื้องแรกของการเข้าสู่ตำแหน่งประธานาธิบดีของนายฟรังซัวส์ มิตเตอร็อง (Francois Mitterrand) ได้ริเริ่มการปฏิรูประบบการปกครองท้องถิ่นโดยกฎหมายลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ.1982 เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของเทศบาล จังหวัด และภาค กลายเป็นเครื่องมือสำคัญในการผลักดันกระบวนการกระจายอำนาจ ซึ่งหลังกฎหมายฉบับนี้ก็ได้มีกฎหมายอื่นๆ ออกตามมาอีกจำนวนหนึ่งเพื่อให้การปฏิรูปเป็นไปโดยสมบูรณ์ยิ่งขึ้น

ความเปลี่ยนแปลงสำคัญๆ จากการปฏิรูปข้างต้น ได้แก่

• การถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ใหม่ๆ ลงไปสู่ท้องถิ่น
• การถ่ายโอนอำนาจทางการบริหารในระดับจังหวัดที่เดิมอยู่ในมือของผู้ว่าราชการจังหวัดไปสู่สภาจังหวัด
• การจัดตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใหม่ในระดับภาค
• ยกเลิกอำนาจกำกับดูแลทางปกครองของผู้ว่าราชการจังหวัด ให้เหลือเพียงอำนาจกำกับดูแลภายหลังการกระทำ (posteriori) ของหน่วยการปกครองท้องถิ่น
• จัดตั้งศาลปกครองและศาลตรวจเงินแผ่นดินภาค
• จัดตั้งระบบข้าราชการส่วนท้องถิ่น

ซึ่งทำให้ระบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของประเทศฝรั่งเศสในสมัยปัจจุบัน มีการจัดโครงสร้างในแบบสามชั้น (Three - tiers system) ซึ่งประกอบไปด้วย ภาค (Région), จังหวัด (Département), และเทศบาล (Commune) ครอบคลุมพื้นที่ทั้งประเทศ นอกเหนือจากนี้จะมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษ ซึ่งประกอบไปด้วย

• การบริหารงานในเขตนครปารีสและเขตเมืองใหญ่ (เมือง Lyon และเมือง Marseille)
• การปกครองนอกแผ่นดินใหญ่ (mainland) ประกอบด้วย เกาะ Cosica, จังหวัดโพ้นทะเล (DOM), และดินแดนโพ้นทะเล (TOM)

รูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบไปด้วย
1.เทศบาล หรือ คอมมูน(commune)

คอมมูนหรือเทศบาล ถือได้ว่าเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นในระดับรากฐานที่มีความเก่าแก่และมีขนาดเล็กที่สุดเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ปัจจุบันมีจำนวนทั้งสิ้นถึง 36,580 แห่ง (และอีก 183 แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล) มีจำนวนสมาชิกสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งถึงประมาณ 550,000 คน เทศบาลโดยส่วนใหญ่ถึงกว่าร้อยละ 90 จะมีลักษณะเป็นเมืองขนาดเล็กและอยู่ในพื้นที่ชนบทซึ่งมีจำนวนประชากรต่ำกว่า 1,500 คน

การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบนี้ถือเป็นสถาบันทางการเมืองที่เก่าแก่และฝังรากลึกมาอย่างช้านาน อีกทั้งยังสะท้อนถึงลักษณะทางประวัติศาสตร์สังคมของชุมชนอย่างแท้จริง คอมมูนหรือเทศบาลในสมัยปัจจุบันมีพื้นฐานทางพัฒนาการมาจากเขตทางศาสนา (Parishes) ตั้งแต่ศตวรรษที่ 10 - 12 และต่อมาในสมัยหลังการปฏิวัติฝรั่งเศสก็ได้มีการจัดเขตพื้นที่ใหม่ แต่โดยรวมก็ยังคงอยู่บนฐานของเขตทางศาสนาเดิม สถานะของคอมมูนในฐานะที่เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่เกิดขึ้นในปี ค.ศ.1884 อันเป็นผลจากการออกกฎหมายพระราชบัญญัติเทศบาล (Municipal Government Act 1884) ครอบคลุมชุมชนต่างๆ ทั่วประเทศตั้งแต่เมืองขนาดใหญ่ไปจนถึงหมู่บ้านเล็กๆ ในชนบท

โดยทั่วไป แม้เทศบาลหรือคอมมูนจะถูกมองว่าเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กและขาดศักยภาพทางการบริหาร แต่ในอีกด้านหนึ่งประชาชนชาวฝรั่งเศสกลับมีความผูกพันและระบุตนเอง (identify) เข้ากับคอมมูนที่ตนอยู่อาศัยอย่างแนบแน่น เนื่องจากคอมมูนนั้นเปรียบเสมือนกับสัญลักษณ์ของการแสดงตนเองในฐานะพลเมือง (symbol of civic identification) ด้วยจำนวนที่มากและความหลากหลายที่มีอยู่ ทำให้เป็นการยากที่จะอธิบายถึงลักษณะร่วมของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในระดับนี้ อย่างไรก็ดี เราอาจจัดแบ่งคอมมูนหรือเทศบาลได้ในสองลักษณะ ดังต่อไปนี้ คอมมูน เป็นหน่วยการปกครองระดับท้องถิ่นที่มีมานานและมีขนาดเล็กที่สุด ปัจจุบันมีจำนวนทั้งสิ้น 36,580 แห่งและอีก 183 แห่งในจังหวัดโพ้น มีจำนวนสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตั้งประมาณ 550,000 คน คอมมูนส่วนใหญ่ ประมาณร้อยละ 90 จะมีขนาดเล็กและอยู่ในชนบทมีจำนวนประชากรน้อยกว่า1,500 คน คอมมูนมีการจัดแบ่งได้ 2 ลักษณะ คือ

1.1.เทศบาลขนาดเล็กและขนาดกลาง มีจำนวนประชากรน้อยกว่า20,000 คนมีลักษณะเป็นชุมชนขนาดเล็กมีข้อจำกัดทางทรัพยากร คนในชุมชนจึงต้องพึ่งพาและรับการปกป้องจากองค์กรในระดับที่สูงกว่าโดยเฉพาะอย่างยิ่งจังหวัด นอกจากนี้ต้องอาศัยความร่วมมือกันในระหว่างเทศบาลผ่านองค์กรความร่วมมือหรือวิสาหกิจรวมเพื่อจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ที่เทศบาลแห่งหนึ่งแห่งใดจัดทำด้วยตนเองไม่ได้

1.2.เทศบาลขนาดใหญ่ อยู่ในชุมชนที่มีความเป็นเมืองสูง มีศักยภาพและทรัพยากรทั้งในทางการเงินและบุคลากร ไม่ต้องพึ่งพาองค์กรทางปกครองอื่นๆ อย่างเทศบาลขนาดเล็ก

2.จังหวัด(Département)

เป็นเขตการปกครองที่ถูกกำหนดขึ้นภายหลังการปฏิวัติฝรั่งเศส โดยความมุ่งหวังให้เป็นองค์กรระหว่างกลาง (intermediate) ที่เชื่อมโยงการปกครองในระดับท้องถิ่นเข้ากับรัฐส่วนกลาง กลายเป็นการปกครองส่วนภูมิภาคที่ดำรงอยู่คู่กับระบบการเมืองการปกครองของฝรั่งเศสมาช้านาน โดยอยู่ภายใต้การบริหารของผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งแต่งตั้งจากส่วนกลาง และศาลาว่าการจังหวัดก็เปรียบเสมือนกับเป็นศูนย์รวมหรือจุดบรรจบของผลประโยชน์ในระดับท้องถิ่นที่นักการเมืองท้องถิ่น ชนชั้นนำท้องถิ่น และข้าราชการส่วนกลางจะเข้ามานั่งเจรจาต่อรองและทำความตกลงทั้งทางการเมืองและการบริหารในระดับท้องถิ่น

ต่อมาภายหลังกระบวนการกระจายอำนาจในต้นทศวรรษที่ 1980 พื้นที่จังหวัดก็ได้มีสถานะใหม่เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่ซ้อนทับอยู่กับการปกครองส่วนภูมิภาค เมื่อรัฐบาลได้มีการโอนอำนาจทางการบริหารกิจการสาธารณะต่างๆ ให้อยู่ในความรับผิดชอบของสภาจังหวัด (conseil générlal) ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และบทบาทในฐานะผู้บริหารของผู้ว่าราชการจังหวัดก็ถูกแทนที่โดยประธานสภาจังหวัด (président du conseil générlal) โดยมีงบประมาณ, อำนาจหน้าที่, บุคลากร และทรัพย์สินเป็นของตนเองแยกออกจากจังหวัดในฐานะการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

ปัจจุบัน การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบจังหวัดมีจำนวนทั้งสิ้น 96 แห่ง (และอีก 4 แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล) มีอำนาจหน้าที่ในการให้ความสนับสนุนการทำงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล จัดทำบริการสาธารณะที่เกินขีดความสามารถของเทศบาลหรือกิจการที่ครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ รวมถึงบทบาทในฐานะผู้ประสานงานระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นหรือองค์กรความร่วมมือเพื่อจัดทำบริการต่างๆ

3.ภาค(Region)

การจัดตั้งเขตการปกครองในรูปของภาคเป็นผลมาจากความพยายามของรัฐบาลกลางนับแต่ปลายยุคทศวรรษที่ 1950 ซึ่งต้องการจัดตั้งเขตการบริหารขนาดใหญ่เพื่อกระจายภารกิจและอำนาจหน้าที่ซึ่งรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง ขณะเดียวกันก็ต้องสามารถรองรับนโยบายด้านการพัฒนาขนาดใหญ่ที่ครอบคลุมพื้นที่เกินกว่าจังหวัดที่มีอยู่เดิม ดังนั้น ในปี ค.ศ.1956 รัฐบาลจึงได้ ริเริ่มโดยการจัดให้มี "เขตจัดตั้งในระดับภาค" (programme regions) จำนวน 22 แห่งขึ้น และเริ่มมีความชัดเจนในยุคทศวรรษที่ 1960 เมื่อรัฐบาลต้องการเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับ ภูมิภาค จึงได้มีการรวบเอาจังหวัดต่างๆ เข้าไว้ด้วยกัน โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดในเขตจังหวัดศูนย์กลางทำหน้าที่เป็นผู้ว่าราชการภาคเพื่อคอยประสานงานหน่วยราชการต่างๆ ในระดับภาค รวมถึงเป็นผู้ดูแลคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับภาค (CODERs) ชุดต่างๆ ซึ่งเป็นกลไกพิเศษที่รัฐจัดตั้งขึ้นเพื่อผลด้านการพัฒนา

ความพยายามจัดตั้งภาคให้เป็นเขตการปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้นครั้งแรกในปี ค.ศ.1969 เมื่อนายพลเดอโกลล์ (le général Charles de Gaulle) ได้ขอให้มีการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการจัดตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใหม่ในระดับภาคแต่กลับไม่ประสบความสำเร็จ ต่อมาในปี ค.ศ.1972 จึงได้มีการออกพระราชบัญญัติลงวันที่ 5 กรกฎาคม จัดตั้งภาคขึ้นมาโดยไม่ได้มีสถานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นแต่ให้มีสถานะเป็น "องค์กรมหาชนอิสระ" (établissement public) ทำหน้าที่ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ในเขตภาค อย่างไรก็ดี ความพยายามจัดตั้งภาคให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังคงมีอยู่ต่อ โดยเหตุผลของความจำเป็นปรากฏอยู่ในรายงานที่มีความสำคัญยิ่งของคณะกรรมการที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นเพื่อศึกษาเกี่ยวกับการบริหารงานในภาครัฐ (the "Guichard Report") ซึ่งได้กล่าวว่า “รัฐบาลกลางได้ดูดซับเอากิจกรรมทางการบริหารเกือบทั้งหมดเข้ามาอยู่ในมือของตนและเป็นการเข้าไปควบคุมดูแลแม้แต่เรื่องที่เป็นรายละเอียดปลีกย่อย หน่วยงานราชการส่วนกลางก็เกิดการขยายตัวทั้งในแง่จำนวนองค์กรและขอบข่ายภารกิจของตน แต่ทั้งนี้ ก็เป็นไปอย่างกระจัดกระจายไร้ทิศทาง จึงนำไปสู่สภาพปัญหาของการรวมศูนย์อำนาจแต่ขาดความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน (centralisation without the benefits of unity) การบริหารกิจการสาธารณะในระดับท้องถิ่นจึงมิได้เป็นเรื่องของชุมชนท้องถิ่นที่จะจัดการกันเอง กลับถูกส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงทั้งในด้านงบประมาณและการกำกับดูแลในรูปแบบต่างๆ” ดังนั้น กระบวนการกระจายอำนาจที่เกิดขึ้นในต้นทศวรรษที่ 1980 ภาคในฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงได้เกิดขึ้น โดยมีสภาภาค (conseil régional) ที่มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งทำหน้าที่ฝ่ายสภา มีประธานสภาภาค (président du conseil régional) เป็นผู้นำฝ่ายบริหาร และมีคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม (comité économique et social) ทำหน้าที่เป็นองค์กรที่ปรึกษา

ปัจจุบันภาคมีจำนวนทั้งสิ้น 22 แห่ง (และอีก 4 แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล) มีลักษณะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นในโครงสร้างส่วนบน (upper tier) เพื่อทำหน้าที่ด้านยุทธศาสตร์และการวางแผนในระดับท้องถิ่น และถูกจัดวางบทบาทในฐานะองค์กรพี่เลี้ยงเพื่อทำหน้าที่วางกรอบ สนับสนุน และจัดหาทรัพยากรที่จำเป็นต่างๆ ให้กับจังหวัดและเทศบาลซึ่งถูกจัดวางให้เป็นองค์กรในระดับปฏิบัติการ

4.การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

4.1. นครปารีส (Ville-de-Paris) นี้เป็นเมืองหลวงของประเทศและมีสถานะเป็นเขตจังหวัดพิเศษ โดยตั้งอยู่ในภาค (région) ที่ชื่อว่า "Ile-de-France" แต่เดิมนครปารีสก็มีสถานะเป็นเขตพิเศษอยู่แล้วตั้งแต่การออกกฎหมายในปี ค.ศ.1884 ในปัจจุบัน การบริหารปกครองในเขตนครปารีสจะมีสองสถานะพร้อมๆ กัน กล่าวคือ เป็นทั้งเทศบาล (commune) และจังหวัด (département) นอกจากนี้ ผลจากกฎหมายสองฉบับที่ออกในปี ค.ศ.1982 ก็ได้มีการกระจายอำนาจลงไปยังเขตหรืออำเภอ (arrondissement) ทำให้นครปารีสมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นทั้งหมด 3 รูปแบบซ้อนทับกันอยู่ภายใน

• เทศบาลนครปารีส

นับแต่กฎหมายที่ออกในปี ค.ศ.1975 กำหนดให้นครปารีสมีเทศบาลเมืองปารีส โดยโครงสร้างทางการบริหารก็เป็นเช่นเดียวกันกับเทศบาลโดยทั่วไป กล่าวคือประกอบไปด้วย สภานครปารีส (le conseil de Paris) มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงและมีจำนวนทั้งสิ้น 163 คน และฝ่ายบริหารได้แก่ นายกเทศมนตรีนครปารีส (le maire de Paris) มีที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมโดยเลือกจากบรรดาสมาชิกสภาด้วยกันเอง

โดยทั่วไปแล้วอำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีนครปารีสก็มีลักษณะเช่นเดียวกับนายกมนตรีของเทศบาลอื่นๆ เว้นแต่ได้มีการกำหนดภารกิจที่เกี่ยวกับกิจการตำรวจท้องถิ่น (municipal police) เพิ่มเติมเข้ามาให้นายกเทศมนตรีนครปารีสต้องรับผิดชอบ เช่น การรักษาความสะอาดของถนน, รักษาความเป็นระเบียบของตลาด, ดูแลการจราจร เป็นต้น

• จังหวัดปารีส

พื้นที่ทางการบริหารในนครปารีสนอกจากจะเป็นเทศบาลแล้ว ยังมีสถานะเป็นจังหวัดมาตั้งแต่ครั้งที่ได้ออกกฎหมายกลางเกี่ยวกับจังหวัด ตั้งแต่ปี ค.ศ.1871 ดังนั้น พื้นที่ของนครปารีสจึงเป็นทั้งเทศบาลและจังหวัดไปพร้อมๆ กัน ด้วยเหตุนั้น หลังจากกระบวนการกระจายอำนาจในปี ค.ศ.1982 ที่ได้มีการถ่ายโอนอำนาจยกเขตการบริหารในระดับจังหวัดเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่น จึงทำให้สภานครปารีสและนายกเทศมนตรีนครปารีส ทำหน้าที่เป็นสภาจังหวัด (conseil général) และประธานสภาจังหวัด (président du conseil général) ในเวลาเดียวกัน

นอกจากนี้ อำนาจหน้าที่เดิมซึ่งเป็นของผู้ว่าราชการจังหวัดที่ได้ถ่ายโอนลงมา จึงกลายเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีนครปารีส (ที่ดำรงตำแหน่งในฐานะประธานสภาจังหวัดอีกตำแหน่งหนึ่ง) ที่ต้องรับผิดชอบภารกิจดังกล่าวเพิ่มเติมจากนายกเทศมนตรีโดยทั่วไป แต่ในแง่ของการบริหารงบประมาณแล้ว จะมีระบบงบประมาณที่แยกขาดออกจากกันกล่าวคือ สภานครปารีสจะมีหน้าที่พิจารณางบประมาณรายจ่าย 3 ประเภท คือ งบประมาณของเทศบาลนครปารีส, งบประมาณของจังหวัดปารีส และงบประมาณสำหรับกิจการด้านตำรวจ (ซึ่งจัดเตรียมและบริหารงานโดยหน่วยงานพิเศษที่ตั้งขึ้นมาดูแลกิจการด้านตำรวจโดยเฉพาะ เรียกว่า "Prefect of Police")

• เขต (arrondissements)

พื้นที่ของนครปารีสได้มีการจัดแบ่งออกเป็นเขตหรืออำเภอ (arrondissements) จำนวน 20 เขต ซึ่งจากกฎหมายลงวันที่ 31 ธันวาคม ค.ศ.1982 ได้มีการกระจายอำนาจลงไปยังพื้นที่เหล่านี้ กล่าวคือ แต่ละเขตจะมีสภาเขต (conseil d' arrondissement) และนายกเทศมนตรีเขต (le maire d' arrondissement) เป็นของตนเอง สภาเขตจะประกอบไปด้วยสมาชิกสองประเภท ประเภทแรกได้แก่ สมาชิกสภานครปารีสซึ่งได้รับเลือกตั้งในเขตนั้น และประเภทที่สองได้แก่ สมาชิกสภาเขต (conseillers d' arrondissement) มาจากการเลือกตั้งภายในเขตนั้นๆ โดยจำนวนสมาชิกประเภทนี้จะมีจำนวนเท่ากับสองเท่าของจำนวนสมาชิกสภานครที่ได้รับเลือกในเขตนั้น (แต่ต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่า 10 คนและไม่เกิน 40 คน) ส่วนนายกเทศมนตรีเขต จะเลือกจากสมาชิกสภาเขตที่เป็นสมาชิกสภานครปารีสประจำเขตนั้น

สภาเขตมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการกิจการต่างๆ ตามมติของสภานครปารีส รวมถึงกิจการอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับเขต มีอำนาจในการตั้งกระทู้ถามในเรื่องที่เกี่ยวกับการดำเนินงานของเขตต่อนายกเทศมนตรีนครปารีสหรือสภานครปารีส ทำหน้าที่เป็นองค์กรที่ปรึกษาต่อสภานครปารีสในเรื่องสำคัญๆ ที่เกี่ยวข้องกับเขต เช่น การผังเมือง การวางแผนการใช้ที่ดิน เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีอำนาจในการวางกฎเกณฑ์การใช้จ่ายเงินงบประมาณที่สภานครปารีสเป็นผู้จัดทำในส่วนที่เกี่ยวกับกิจการด้านสถานดูแลเด็กก่อนวัยเรียน สวนสาธารณะ สนามกีฬา เป็นต้น ส่วนนายกเทศมนตรีเขต มีหน้าที่เกี่ยวกับการทะเบียนราษฎร์ การเกณฑ์ทหาร การจัดทำบัญชีผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เป็นประธานกองทุนโรงเรียน อำนาจในการอนุญาตให้มีการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นต้น ทั้งนี้ เขตจะมีงบประมาณเพื่อใช้ในการบริหารที่เป็นของตนเอง โดยจะเป็นหมวดหนึ่งซึ่งแนบอยู่ในงบประมาณของเทศบาลนครปารีส ส่วนในด้านบุคลากรของเขตจะถือว่าเป็นบุคลากรของเทศบาลนครปารีส

4.2. เมืองใหญ่ (Lyon และ Marseille)

การบริหารงานในเขตเมือง Lyon และเมือง Marseille แต่เดิมจะมีรูปแบบการบริหารในรูปของเทศบาล (commune) เช่นเดียวกับที่อื่นๆ แต่ผลจากการเติบโตของเมืองทั้งในด้านประชากรและสภาพความเป็นเมือง ทำให้การบริหารงานในแบบเดิมไม่สอดคล้องกับสภาวะแวดล้อมและปัญหาใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติของเมืองใหญ่ ดังนั้น กฎหมายที่ออกในปี ค.ศ.1982 ฉบับเดียวกันกับที่ใช้แก้ไขระบบการบริหารในเขตนครปารีส ก็ไม่มีการปรับปรุงระบบการบริหารในเขตเมืองทั้งสองด้วย กล่าวคือ กฎหมายดังกล่าวได้เพิ่มจำนวนสมาชิกสภาเทศบาลของทั้งสองเมือง โดยเมือง Lyon เพิ่มเป็น 73 คน และเมือง Marseille เพิ่มเป็น 101 คน (ปกติเทศบาลจะมีจำนวนสมาชิกสภาได้ไม่เกิน 69 คน) และภายในพื้นที่เทศบาลยังได้มีการซอยแบ่งพื้นที่ออกเป็นเขตย่อยๆ (arrondissements) โดยเมือง Lyon มี 9 เขต และเมือง Marseille มี 16 เขต และภายในเขตต่างๆ ก็จะมีรูปแบบการบริหารงานโดยมีสภาเขตและนายกเทศมนตรีเขตเช่นเดียวกันกับการบริหารของนครปารีส

โครงสร้างภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การจัดโครงสร้างภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 3 รูปแบบ จะมีการแยกชัดเจนระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งจะมีสภาท้องถิ่นโดยสมาชิกจะมาจากการเลือกตั้ง และฝ่ายบริหารจะมีนายกเทศมนตรีสำหรับการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล ส่วนจังหวัดและภาคจะมีประธานสภาทำหน้าที่เป็นผู้บริหาร โดยจารีตทางการปกครองแล้วการจัดโครงสร้างภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของฝรั่งเศสมีแนวโน้มที่จะเน้นความเข้มแข็งของฝ่ายบริหาร เนื่องจากสภาท้องถิ่นไม่มีอำนาจถอดถอนผู้บริหาร และการทำงานของฝ่ายสภาและฝ่ายบริหารจะมีความใกล้ชิดกันเป็นอย่างมากดังจะเห็นได้ว่า หัวหน้าฝ่ายบริหารจะมีตำแหน่งทั้งในฐานะผู้นำฝ่ายบริหารและประธานสภาท้องถิ่นไปพร้อมๆ กัน โดยถือว่าผู้นำทางการบริหารของท้องถิ่นเปรียบเสมือนกับผู้นำขององค์กรและชุมชนท้องถิ่น มีบทบาทในการระดมสรรพกำลังต่างๆ ให้การบริหารกิจการสาธารณะเป็นไปโดยเรียบร้อยและตอบสนองต่อความต้องการของชุมชน

1.เทศบาล

เทศบาลทุกแห่งจะมีการจัดโครงสร้างภายในแยกออกเป็นสองส่วน ประกอบด้วย สภาเทศบาล (conseil municipal) ทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ และนายกเทศมนตรี (maire) ทำหน้าที่ด้านการบริหาร ซึ่งมีรายละเอียดดังต่อไปนี้

1.1.สภาเทศบาล

สภาเทศบาลประกอบไปด้วยสมาชิกสภาเทศบาล มีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนและมีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี สำหรับจำนวนสมาชิกสภาจะแปรผันไปตามจำนวนประชาชนภายในเทศบาลแต่ละแห่งซึ่งกำหนดไว้ตายตัวเป็นลำดับชั้น เช่น จำนวนประชากรต่ำกว่า 100 คน จะมีสมาชิกสภาได้ 9 คน, จำนวนประชากร 100 - 499 คน จะมีสมาชิกสภาได้ 11 คน, จำนวนประชากร 500 - 1,499 คน จะมีสมาชิกสภาได้ 15 คน และจะเรียงเป็นลำดับชั้นเช่นนี้ไปเรื่อยๆ โดยจำนวนสมาชิกสภาสูงสุดที่มีได้คือ 69 คนในเทศบาลที่มีประชากรมากกว่า 300,00 คน การประชุมสภาปกติจะต้องมีขึ้นอย่างน้อยทุกๆ 3 เดือน หรือมีการเรียกประชุมโดยนายกเทศมนตรีในเรื่องที่เห็นว่ามีความสำคัญ นอกจากนี้หากตัวแทนของรัฐที่ประจำอยู่ในเขตจังหวัด หรือสมาชิกสภาจำนวน 1 ใน 3 ของสภาเทศบาลที่มีจำนวนประชากรตั้งแต่ 3,500 คนขึ้นไป หรือสมาชิกสภาเทศบาลจำนวนกึ่งหนึ่งในเทศบาลที่มีจำนวนประชากรน้อยกว่า 3,500 คน สามารถร้องขอให้มีการประชุมสภาได้ ซึ่งการตัดสินใจของสภาจะยึดถือเสียงข้างมาก (absolute majority)

โดยทั่วไป สภาเทศบาลมีอำนาจหน้าที่ตัดสินใจในเรื่องดังต่อไปนี้

• การจัดการเกี่ยวกับทรัพย์สินของเทศบาล
• การจัดการด้านการคลังและการงบประมาณ
• การจัดการด้านการบริหารงานบุคคล
• การเข้าร่วมหรือลงทุนในองค์กรวิสาหกิจ

นอกจากนี้ สมาชิกสภาอาจมีบทบาทหน้าที่อื่นๆ ตามที่ได้รับการแต่งตั้งหรือมอบหมาย อาทิเช่น การเข้าดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีหรือคณะเทศมนตรี (adjoint), คณะกรรมาธิการของสภาเทศบาล หรือคณะกรรมการบริหารของหน่วยงานอื่นๆ เช่น โรงพยาบาล, หน่วยงานวิสาหกิจรวม, องค์กรความร่วมมือรัฐ - เอกชน, หรือหน่วยงานระดับชาติ เป็นต้น อีกทั้งยังมีบทบาทในฐานะผู้ให้ความคิดเห็นและคำปรึกษาในกิจการทั้งหลายทั้งปวงที่เกี่ยวกับผลประโยชน์ของสาธารณะหรือได้รับการร้องขอจากตัวแทนของรัฐ เช่น การกำหนดเงื่อนไขการให้ความช่วยเหลือจากรัฐ, การจัดระบบและปรับปรุงถนนสายหลัก, การจัดตั้งหน่วยงานและกระจายความช่วยเหลือในด้านการสังคมสงเคราะห์, การจัดตั้งองค์กรสาธารณะกุศล เป็นต้น

สภาเทศบาลยังอาจมีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการสามัญ (standing committees) เพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ เช่น การวางแผนเมือง, การวางแผนพัฒนา, การพิจารณางบประมาณและการคลัง, ดูแลตรวจสอบการส่งมอบบริการสาธารณะ เป็นต้น นอกจากนี้ยังอาจจัดตั้งคณะกรรมาธิการพิเศษแห่งคอมมูน (Extra - municipal committees) โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนภายในท้องถิ่นเข้าร่วมเพื่อพิจารณาประเด็นต่างๆ อันเกี่ยวเนื่องกับกิจการของชุมชนท้องถิ่นร่วมกัน

1.2.นายกเทศมนตรี นายกเทศมนตรี (maire) มีฐานะเป็นผู้นำฝ่ายบริหารของเทศบาล มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยทางอ้อม กล่าวคือ มาจากการเลือกตั้งในหมู่สมาชิกสภาเทศบาล นายกเทศมนตรีจะมีบทบาทหน้าที่ 2 ด้านด้วยกัน กล่าวคือ ในด้านหนึ่งจะมีสถานะเป็นผู้บริหารของเทศบาล และในอีกด้านหนึ่งกฎหมายก็ได้กำหนดให้นายกเทศมนตรีเป็นตัวแทนของรัฐในเวลาเดียวกันด้วย ที่น่าสนใจก็คือ นายกเทศมนตรีไม่สามารถถูกเพิกถอนโดยสภาเทศบาลได้ การเพิกถอนจะทำได้โดยพระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี (décret en Conseil des ministres)

นอกจากนี้ยังมีการจัดตั้ง "คณะเทศมนตรี" (adjoints) เพื่อช่วยเหลือนายกเทศมนตรีในการบริหารงาน และทำการแทนในกรณีที่นายกเทศมนตรีไม่อยู่หรือกำลังมีการเปลี่ยนแปลงตัวนายกเทศมนตรี โดยกฎหมายได้กำหนดให้สภาเทศบาลจะต้องมีเทศมนตรีอย่างน้อย 1 คน และอย่างมากต้องไม่เกินร้อยละ 30 ของจำนวนสมาชิกสภาเทศบาล เทศมนตรีจะต้องเป็นสมาชิกสภาเทศบาลและได้รับการเลือกตั้งจากสภาเทศบาลภายหลังจากที่ได้มีการเลือกนายกเทศมนตรีเรียบร้อยแล้ว นอกจากนี้ยังอาจมีการจัดตั้ง "เทศมนตรีพิเศษ" (special adjoints) เพื่อรับผิดชอบงานอันเป็นกิจการของรัฐที่นายกเทศมนตรีได้รับมอบหมายในฐานะตัวแทนของรัฐ เช่น งานด้านกิจการตำรวจ, การดูแลท้องที่ห่างไกล เป็นต้น ซึ่งเทศมนตรีพิเศษนี้ไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกสภาเทศบาล

บทบาทและอำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีจะแยกออกเป็นสองด้าน กล่าวคือ บทบาทในฐานะตัวแทนของรัฐส่วนกลาง (agent de l' Etat) และบทบาทในฐานะผู้บริหารของเทศบาล (organe exécutif de la commune) ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

1.2.1.นายกเทศมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐ

ในฐานะตัวแทนของรัฐ นายกเทศมนตรีมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบในงานด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในชุมชน, การทะเบียนและการสำรวจสำมะโนประชากร, ดูแลการเลือกตั้งและจัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง, การเกณฑ์ทหาร, การออกใบอนุญาตล่าสัตว์ เป็นต้น นอกจากนี้กฎหมายยังกำหนดให้นายกเทศมนตรีและคณะเทศมนตรีมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ด้านงานตำรวจ (officers of the judicial police) ซึ่งโดยทั่วไป หน้าที่ในฐานะตัวแทนของรัฐเหล่านี้จะถูกถ่ายโอนลงไปให้เจ้าหน้าที่ของเทศบาลเป็นผู้รับผิดชอบ

1.2.2.นายกเทศมนตรีในฐานะผู้บริหารของเทศบาล

โดยทั่วไปบทบาทหน้าที่ของนายกเทศมนตรีจะมีอยู่ด้วยกัน 3 ประการ กล่าวคือ

• เกี่ยวกับการประชุมสภาเทศบาล : นายกเทศมนตรีจะทำหน้าที่เรียกประชุมสภา กำหนดวาระการประชุม จัดเตรียมมติเพื่อเสนอให้สภาลงมติ และยังทำหน้าที่เป็นประธานในการประชุมสภาเทศบาลด้วย
• เกี่ยวกับการปฏิบัติตามมติของสภาเทศบาล : อำนาจในการตัดสินใจของสภาเทศบาล ในทางปฏิบัติแล้วจะกระทำผ่านนายกเทศมนตรี ดังนั้น อำนาจหน้าที่ในด้านการเงินการคลัง, การดูแลและใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของเทศบาล, การทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง เหล่านี้ผู้ที่ดำเนินการบริหารได้แก่นายกเทศมนตรี
• เกี่ยวกับการบริหารงานของเทศบาล : นายกเทศมนตรีมีฐานะเป็นหัวหน้าสำนักงานเทศบาล ถือเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการประจำสำนักงานเทศบาล จึงมีอำนาจในการบริหารงานบุคคลโดยทั่วไป เช่น การแต่งตั้ง, การเลื่อนตำแหน่ง, การพิจารณาลงโทษ เป็นต้น

2.จังหวัด

การจัดโครงสร้างองค์กรภายในจังหวัดก็มีลักษณะเช่นเดียวกับเทศบาล กล่าวคือ แยกออกเป็น 2 ฝ่ายระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติคือ สภาจังหวัด (conseil général) และฝ่ายบริหารคือ ประธานสภาจังหวัด (président du conseil général) และนอกจากนี้ยังมี "คณะกรรมาธิการจังหวัด" (departmental bureau) ทำหน้าที่เป็นองค์กรระหว่างกลางเพื่อคอยเชื่อมโยงการทำงานของฝ่ายสภาและฝ่ายบริหาร

2.1.สภาจังหวัด

สภาจังหวัดประกอบไปด้วยสมาชิกสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งภายในเขตจังหวัดนั้น ส่วนการเลือกตั้งจะแบ่งไปตามเขตที่เรียกว่า "กังต็อง" (canton) แต่ละกังต็องมีสิทธิเลือกสมาชิกสภาจังหวัดจำนวน 1 คน ส่วนจำนวนกังต็องในเขตจังหวัดจะขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรของจังหวัดนั้นๆ สมาชิกสภาจังหวัดมีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี แต่ทุกๆ 3 ปีสมาชิกสภาจังหวัดจำนวนกึ่งหนึ่งจะต้องมีการเลือกตั้งใหม่ สำหรับอำนาจหน้าที่ของสภาจังหวัด โดยทั่วไปก็คล้ายคลึงกับสภาเทศบาล เว้นแต่ในเรื่องอำนาจหน้าที่บางอย่างที่กำหนดไว้เพิ่มเติมสำหรับจังหวัดโดยเฉพาะ เช่น ด้านเศรษฐกิจ ซึ่งให้อำนาจสภาจังหวัดสามารถจัดตั้งองค์กรเพื่อให้บริการทางด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม โดยได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากสภาจังหวัด เป็นต้น กล่าวได้ว่า สภาจังหวัดมีอำนาจหน้าที่อย่างกว้างขวางตามหลัก "ความสามารถทั่วไป" (general competence) ที่สามารถตัดสินใจและดำเนินกิจกรรมต่างๆ ได้ทุกเรื่องที่เห็นว่าเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของจังหวัด

2.2.ประธานสภาจังหวัด

ประธานสภาจังหวัดมีที่มาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาจังหวัด และมีวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปี ซึ่งภายหลังกระบวนการกระจายอำนาจในปี ค.ศ.1982 ได้มีการถ่ายโอนอำนาจทางการบริหารของผู้ว่าราชการจังหวัดไปให้กับประธานสภาจังหวัด ทำให้ประธานสภาจังหวัดดำรงตำแหน่งผู้นำทางการบริหารควบคู่ไปกับตำแหน่งประธานสภา สำหรับบทบาทและอำนาจหน้าที่ในฐานะผู้นำทางการบริหารก็มีลักษณะเช่นเดียวกันกับนายกเทศมนตรี

2.3.คณะกรรมาธิการจังหวัด

คณะกรรมาธิการจังหวัดมีสมาชิกอยู่ระหว่าง 10 - 15 คน โดยประกอบด้วยประธานสภาจังหวัด, รองประธานสภาจังหวัด 4 - 10 คน, และสมาชิกสภาจังหวัดอีกจำนวนหนึ่ง มีอำนาจหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมายจากสภาจังหวัดในลักษณะที่เป็นส่วนขยายจากฝ่ายบริหาร และเชื่อมโยงการทำงานของฝ่ายบริหารเข้ากับฝ่ายสภา คณะกรรมาธิการจังหวัดไม่ถือว่าเป็นคณะผู้บริหารของประธานสภาจังหวัดและไม่ได้ร่วมใช้อำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหาร มีบทบาทในการทำการต่างๆแทนสภาตามที่ได้รับมอบหมาย ยกเว้นแต่ในเรื่องการงบประมาณ

3.ภาค

โครงสร้างองค์กรของภาคจะประกอบไปด้วย 3 ส่วน คือ สภาภาค (conseil régional) ทำหน้าที่ฝ่ายสภา, ประธานสภาภาค (président du conseil régional) ทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร, และคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม (comité économique et social - ECOSOCs) ทำหน้าที่เป็นองค์กรที่ปรึกษา ซึ่งมีรายละเอียดดังต่อไปนี้

3.1.สภาภาค

สมาชิกสภาภาคมาจากการเลือกตั้งของประชาชน โดยใช้เขตจังหวัดที่อยู่ในภาคนั้นๆ เป็นเขตเลือกตั้ง ตามจำนวนที่กฎหมายกำหนดไว้ สมาชิกสภาภาคมีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี มี บทบาทคล้ายกับเป็นองค์กรด้านยุทธศาสตร์และการวางแผนกล่าวคือ จะทำหน้าที่ในการร่วมพิจารณาและดำเนินการตามแผนพัฒนาระดับชาติ (National Plan) และกำหนดแผนพัฒนาภาคเพื่อพัฒนาและปรับปรุงพื้นที่ในระดับภาค โดยอยู่ภายใต้กรอบของแผนระดับชาติและต้องผ่านกระบวนการปรึกษาหารือกับหน่วยการปกครองท้องถิ่นอื่นๆ ที่อยู่ภายในภาค นอกจากนี้ยังมีอำนาจหน้าที่ในการส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม การสาธารณสุข วัฒนธรรมและวิทยาศาสตร์ แต่ทั้งนี้การใช้อำนาจหน้าที่ดังกล่าวต้องไม่กระทบต่อบทบาทของจังหวัดและเทศบาล สมาชิกสภาภาคยังมีอำนาจหน้าที่เพิ่มเติมซึ่งไม่มีในสภาเทศบาลและสภาจังหวัด นั่นคือ การทำหน้าที่เลือกสมาชิกวุฒิสภา (sénateur) สภาภาคยังอาจมอบหมายอำนาจบางอย่างไปยัง "คณะกรรมาธิการภาค" (regional bureau) เพื่อทำหน้าที่บางอย่างแทนสภาได้เช่นเดียวกันกับกรณีของคณะกรรมาธิการจังหวัด

3.2.คณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม

คณะกรรมการนี้จะมีสมาชิกอยู่ระหว่าง 40 ถึง 110 คน มีองค์ประกอบของสมาชิกตามที่มาอยู่ด้วยกัน 4 ประเภท คือ ตัวแทนของวิสาหกิจและผู้ประกอบอาชีพอิสระ, ตัวแทนของสหภาพแรงงาน, ตัวแทนขององค์กรที่มีส่วนร่วมในการดำเนินกิจกรรมของภาค, และผู้ทรงคุณวุฒิต่างๆ ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย มีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี คณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม มีบทบาทหน้าที่เป็นองค์กรที่ปรึกษาของสภาภาคและประธานสภาภาคในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับแผนพัฒนาระดับชาติ การจัดทำร่างงบประมาณรายจ่ายของภาค และจัดทำรายงานแสดงความเห็นไปยังรัฐบาล นอกจากนี้ยังถูกกำหนดให้มีบทบาทในฐานะองค์กรที่ปรึกษาในโครงการพัฒนาต่างๆ ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม

3.3.องค์กรฝ่ายบริหาร

ประธานสภาภาคมีสถานะเป็นฝ่ายบริหารของภาค มีที่มาโดยการเลือกตั้งจากสมาชิกสภาภาคและมีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี มีขอบข่ายอำนาจหน้าที่คล้ายคลึงกับประธานสภาจังหวัด (เว้นแต่ในบางเรื่องที่กำหนดให้เป็นหน้าที่ของประธานสภาจังหวัดโดยเฉพาะ เช่น ตำรวจจราจร) แต่จะเน้นหนักในเรื่องที่เกี่ยวกับการวางแผนและการวิจัย และจะทำหน้าที่ในฐานะผู้บริหารจัดการกิจการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม ประธานสภาภาคอาจแบ่งเบาภาระโดยมอบหมายภารกิจหน้าที่และอำนาจในการลงนามให้กับรองประธานสภาภาค หรือมอบหมายเฉพาะอำนาจในการลงนามให้กับข้าราชการดำเนินการแทนได้

องค์ประกอบของระบบการปกครองท้องถิ่น

เกณฑ์การจัดตั้งและการยกฐานะ

การจัดตั้งและยกฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่นในประเทศฝรั่งเศสมีลักษณะเช่นเดียวกับหลายๆ ประเทศ กรณีของเทศบาลนั้นเป็นที่ชัดเจนว่าพัฒนามาจากชุมชนดั้งเดิมที่สามารถสืบย้อนไปได้ไกลถึงสมัยกลางของยุโรป แต่เดิมนั้นเป็นเขตชุมชนทาง ดังนั้นหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบคอมมูนหรือเทศบาลจึงเป็นการจัดตั้งโดยอยู่บนฐานของชุมชนต่างๆ ที่กระจายอยู่ทั่วฝรั่งเศส หรือเพื่อยกฐานะเป็นหน่วยทางการปกครอง จะเห็นว่าหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบนี้มีความแตกต่างหลากหลายเป็นอย่างมาก ทั้งขนาดพื้นที่ จำนวนประชากร ลักษณะทางภูมิศาสตร์และสังคมวิทยา สภาพความเป็นเมือง ล้วนแต่เป็นผลมาจากความแตกต่างหลากหลายในระหว่างชุมชนนั่นเอง คอมมูนหรือเทศบาลจึงเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่สะท้อนลักษณะทางประวัติศาสตร์สังคมและเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันกับชุมชนอย่างแท้จริง

หน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปของจังหวัดนั้นพัฒนาตนเองมาจากเขตพื้นที่ทางการปกครองที่รัฐได้จัดตั้งขึ้นภายหลังการปฏิวัติฝรั่งเศสในศตวรรษที่ 18 โดยเป็นเขตการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเพื่อเชื่อมโยงการบริหารปกครองในระดับท้องถิ่นเข้ากับรัฐส่วนกลาง จังหวัดจึงมิใช่เขตการปกครองที่สะท้อนลักษณะทางชุมชน แต่ถูกกำหนดโดยรัฐส่วนกลางเพื่อเหตุผลทางการปกครอง

ภาค เป็นผลมาจากนโยบายของรัฐบาลในยุคทศวรรษที่ 1970 โดยมีเหตุผลสองประการ ได้แก่ ประการที่หนึ่ง เกิดจากสภาพปัญหาของการบริหารราชการส่วนกลางที่มีการรวมศูนย์อำนาจแต่ขาดความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน จึงต้องการที่จะกระจายภารกิจออกจากส่วนกลางไปยังเขตพื้นที่หนึ่งๆ ที่เกินกว่าเขตพื้นที่ระดับจังหวัด ประการที่สอง ความต้องการในการเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมนอกศูนย์กลาง โดยครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ เหตุนี้เขตพื้นที่ในระดับภาคจึงได้เกิดขึ้นโดยมีการรวมจังหวัดต่างๆ เข้าไว้ด้วยกัน

ภารกิจและอำนาจหน้าที่

ภารกิจและอำนาจหน้าที่ มีลักษณะเป็นไปตามแนวคิดที่เรียกว่า การบริหารปกครองโดยอิสระ เป็นกรอบแนวคิดทางกฎหมายที่ให้อำนาจกับท้องถิ่นในการกระทำการหรือจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของชุมชน นอกจากนี้หน่วยการปกครองท้องถิ่นในฝรั่งเศสได้ถูกกำหนดให้มีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน ดังนั้น หน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงมีสิทธิตามรัฐธรรมนูญในการบริหารปกครองตนเองโดยอิสระตามแนวคิดเรื่องเสรีภาพสาธารณะ การปกครองท้องถิ่นในฝรั่งเศสจึงเน้นไปที่ชุมชน ที่จะต้องมีการบริหารจัดการไม่ใช่ภารกิจ หรือบริการสาธารณะที่จะต้องจัดทำ เหตุนี้ อำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงมีอยู่อย่างกว้างขวางและไม่ถูกจำกัดโดยบทบัญญัติทางกฎหมาย แม้ว่าภายหลังการปฏิรูปในปี ค.ศ.1982 เป็นต้นมา ได้มีการออกกฎหมายต่างๆ เพื่อสร้างความชัดเจนในอำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่น แต่ในทางปฏิบัติแล้ว หน่วยการปกครองท้องถิ่นยังคงสามารถริเริ่มจัดทำบริการต่างๆ ได้โดยอิสระ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเทศบาลและจังหวัด ส่วนภาคนั้นจะไม่มีบทบาทในฐานะผู้จัดทำบริการ ถึงแม้ท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่อย่างกว้างขวาง แต่ในทางปฏิบัติแล้วก็มีข้อจำกัดอยู่หลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลที่มีขนาดเล็กมากๆ ทำให้มีศักยภาพทางการบริหารและทรัพยากรค่อนข้างจำกัด ทำให้รัฐส่วนกลางเข้าไปช่วยเหลือและแทรกแซงโดยการจัดตั้งศูนย์การบริหารในระดับท้องถิ่น เพื่อระดมทรัพยากรจาก ท้องถิ่นเล็กๆ เหล่านี้เข้าไว้ด้วยกันในการร่วมกันจัดทำบริการภายใต้กรอบที่กำหนดโดยรัฐ สำหรับเทศบาลจะมีอำนาจหน้าที่ต่างจากหน่วยการปกครองท้องถิ่นอื่น มีหน้าที่ประกาศให้ประชาชนในท้องถิ่นตนทราบถึงกฎหมายและระเบียบต่างๆ, จัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง, เป็นนายทะเบียนของเทศบาล, มีหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยและทำหน้าที่เป็น "ตำรวจยุติธรรม" (police judiciare)

ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น

ระบบการปกครองท้องถิ่นในฝรั่งเศสแต่ก่อนนั้นมีอิสระค่อนข้างน้อย เนื่องจากถูกควบคุมอย่างใกล้ชิดจากส่วนกลางผ่านทางตัวแทนของรัฐในโครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาค อย่างไรก็ดีสภาพการณ์ดังกล่าวก็ได้เปลี่ยนแปลงไปมากภายหลังกระบวนการกระจายอำนาจในปี ค.ศ.1982 โดยเรื่องหนึ่งที่เป็นประเด็นสำคัญในการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นก็คือ การยกเลิกอำนาจในการกำกับดูแลทางปกครอง ที่ส่วนกลางมีเหนือหน่วยการปกครองท้องถิ่น โดยตัวแทนของรัฐ

ฝรั่งเศสจะมีระบบที่เรียกว่า การควบตำแหน่ง โดยเปิดโอกาสให้นักการเมืองสามารถดำรงตำแหน่งทางการเมือง 2 ตำแหน่งได้ในเวลาเดียวกัน ทำให้นายกเทศมนตรีของเทศบาล หรือสมาชิกสภาจังหวัด จึงสามารถเข้าไปนั่งในสภาระดับชาติในเวลาเดียวกันได้ แม้แต่การเข้าไปนั่งในตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยก็เคยปรากฏ จึงสร้างช่องทางการติดต่อสื่อสารอย่างไม่เป็นทางการที่เปิดโอกาสให้ นักการเมืองท้องถิ่นสามารถเข้าไปปกป้องผลประโยชน์ของท้องถิ่นและเจรจาต่อรองกับหน่วยงานราชการส่วนกลางได้ ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นในระดับภูมิภาคก็มีลักษณะของระบบความสัมพันธ์ที่โดดเด่นมาช้านาน นั่นคือ ความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นภายในศาลากลางจังหวัด จึงมักมีการกล่าวว่า จังหวัดนั้นเปรียบเสมือนกับเป็นจุดบรรจบของผลประโยชน์ในระดับท้องถิ่น เนื่องจากในทางปฏิบัติแล้ว การบริหารปกครองภายในพื้นที่ท้องถิ่นของฝรั่งเศสล้วนเป็นผลมาจากการเจรจาต่อรองอย่างไม่เป็นทางการ โดยกลุ่มที่มีบทบาทสำคัญได้แก่กลุ่ม "ชนชั้นนำท้องถิ่น" (notables) ที่มีอิทธิพลทางการเมืองทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ ซึ่งจะเข้ามามีปฏิสัมพันธ์ร่วมกับกลุ่มบุคคลต่างๆ ทั้งตัวแทนของรัฐส่วนกลาง ข้าราชการส่วนภูมิภาค และนักการเมืองในระดับต่างๆ ซึ่งระบบเช่นนี้ทำให้ผลประโยชน์และความต้องการของทั้งฝ่ายท้องถิ่นและฝ่ายส่วนกลางสามารถมาบรรจบกันได้

ดังนั้น ระบบความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นในฝรั่งเศส เป็นระบบความสัมพันธ์ที่มีลักษณะที่เรียกว่า การพึ่งพิงกันในเชิงอำนาจ ที่เป็นฐานอำนาจของตนเองไม่ว่าจะเป็นในแง่ของกฎหมาย, ทรัพยากรทางการคลัง, อำนาจทางการเมือง, ข้อมูลข่าวสาร เป็นต้น และก็ใช้ทรัพยากรดังกล่าวให้เป็นประโยชน์ในระบบความสัมพันธ์ภายใต้ การเจรจาต่อรอง กับองค์กรหรือหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

โครงสร้างและระบบการคลัง

ระบบภาษี

แหล่งที่มาของรายได้

แหล่งที่มาของรายรับขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจจัดแบ่งเป็น 3 ประเภทกว้างๆ ได้ดังต่อไปนี้
1.ภาษีอากร รายได้จากภาษีอากรถือเป็นรายได้หลักขององค์กรปกครองท้องถิ่น และถือเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่จะเป็นหลักประกันความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่น ซึ่งมีอยู่ด้วยกันสองประเภท ดังต่อไปนี้

1.1. ภาษีอากรทางตรง

รายได้จากภาษีทางตรงมีอยู่ด้วยกัน 4 ประเภท ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งสามารถกำหนดอัตราภาษีส่วนนี้ได้เอง การจัดการภาษีท้องถิ่น จัดการโดยองค์กรของรัฐบาลกลางที่เรียกว่า สำนักเศรษฐกิจการคลัง สังกัดกระทรวงงบประมาณ โดยมีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบเรื่องภาษีท้องถิ่นทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดฐานภาษีให้ท้องถิ่น แล้วส่งให้ท้องถิ่นกำหนดอัตราภาษีต่อไป แล้วจึงส่งข้อมูลดังกล่าวนั้นกลับมายังรัฐเพื่อทำการคำนวณภาษี ซึ่งรัฐก็จะส่งแบบเสียภาษีให้กับผู้เสียภาษีแต่ละราย และทำหน้าที่จัดเก็บและตรวจสอบภาษีโดยมีสำนักงานสรรพากรแห่งชาติ จากนั้นจึงจะจัดสรรคืนให้ท้องถิ่นแต่ละแห่ง อันได้แก่

1.1.1.ภาษีเพื่อการพักอาศัย (taxe d' habitation) จะเป็นภาษีที่เรียกเก็บจากบุคคลไม่ว่าจะเป็นเจ้าของ ผู้เช่า หรือผู้ครอบครองโรงเรือนซึ่งมีเครื่องเรือนพร้อม และไม่ว่าบุคคลนั้นจะพักอาศัยอยู่ชั่วคราวหรือถาวรก็ตาม ซึ่งภาษีส่วนนี้จะมีสัดส่วนอยู่ประมาณร้อยละ 26.2 ของรายได้จากภาษีทางตรงทั้งหมด อไป

การจัดเก็บภาษีที่อยู่อาศัยมีปฏิทิน ดังต่อไปนี้

• ปลายเดือนธันวาคม รัฐบาลกลางจะพิจารณารัฐบัญญัติว่าด้วยงบประมาณประจำปี ซึ่งจะกำหนดเพดานภาษีไว้ เพื่อให้ท้องถิ่นกำหนดได้ไม่เกินอัตราภาษีนั้น
• เดือนกุมภาพันธ์ แต่ละ อปท. จะได้รับบันทึกเอกสารจาก Public Finances General Directorate หรือ DGFiP ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐบาลกลางที่รับผิดชอบด้านนี้ โดยเป็นบันทึกเกี่ยวกับฐานภาษีที่ใช้คำนวณในแต่ละท้องถิ่น และส่วนที่เป็นเงินชดเชย ซึ่งข้อมูลที่ได้รับจากส่วนกลางนี้ อปท.จะนำไปเป็นข้อมูลในการกำหนดงบประมาณของ อปท. ว่าจะจัดเก็บอัตราภาษีจำนวนเท่าใด โดยในช่วงวันที่ 31 มีนาคม ซึ่งเป็นวันสุดท้ายของการออกเสียงงบประมาณของท้องถิ่นในสภาท้องถิ่น อปท. ก็จะส่งข้อมูลเหล่านี้คืนส่วนกลาง
• เดือน เมษายน – พฤษภาคม หน่วยงานกลางจะทำหน้าที่ควบคุมและตรวจสอบความถูกต้องของอัตราภาษีของแต่ละ อปท. ที่ส่งกลับคืนไปว่าอยู่ในเพดานที่รัฐกำหนดไว้หรือไม่
• เดือน กรกฎาคม – สิงหาคม หน่วยงานกลางจะทำหน้าที่คำนวณภาษีของผู้เสียภาษีแต่ละราย
• เดือนกันยายน รัฐจะส่งแบบเสียภาษีให้แก่ผู้เสียภาษีแต่ละคน และวันสุดท้ายที่กำหนดให้เสียภาษี ที่อยู่อาศัย คือ วันที่ 15 พฤศจิกายน ซึ่งหลังจากนี้ ถ้าไม่ดำเนินการเสียภาษี จะได้รับจดหมายจากรัฐบาลกลาง และเสียเพิ่มร้อยละ 10 ซึ่งถ้ายังไม่จ่ายก็จะดำเนินการยึดเงินจากบัญชีธนาคาร โดยบัญชีธนาคารของทุกคนในฝรั่งเศสรัฐบาลกลางจะมีหลักฐานเก็บไว้

จากปฏิทินภาษีดังกล่าว จะเห็นได้ว่า กว่า อปท. จะได้รับการจัดสรรเงินคืนมา ก็ต้องรอถึงวันที่ 15 พฤศจิกายน ทั้งๆ ที่ อปท. ออกเสียงข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อกำหนดอัตราภาษีตั้งแต่วันที่ 31 มีนาคม ถือเป็นช่องว่างของช่วงระยะเวลาที่ยาวนานพอสมควร จึงมีผลกระทบต่อระบบรายได้ การเงินการคลังของแต่ละ อปท. จึงได้มีการออกแบบ ระบบการให้เงินล่วงหน้า ขึ้นมา ระบบการเงินล่วงหน้าเป็นการที่รัฐบาลกลางจัดสรรเงินให้แก่ อปท.ไว้ล่วงหน้าเพื่อจะได้มีงบประมาณในการดำเนินงานในกิจการของ อปท.เอง

1.1.2.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน (taxe fonciere des proprietes beties) จะเรียกเก็บจากเจ้าของโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างโดยคำนวณจากการประเมินค่าเช่าเฉลี่ยของโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างนั้นๆ ภาษีส่วนนี้จะมีสัดส่วนอยู่ประมาณร้อยละ 25.1

1.1.3.ภาษีบำรุงท้องที่ (taxe fonciere des proprietes non beties) จะเรียกเก็บจากเจ้าของที่ดินซึ่งไม่มีโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างบนที่ดินนั้น โดยคำนวณจากราคาประเมินค่าเช่าเฉลี่ยของที่ดิน สัดส่วนของภาษีบำรุงท้องถิ่นจะอยู่ที่ประมาณร้อยละ 4.4

1.1.4.ภาษีวิชาชีพและธุรกิจ (taxe professionnelle) จะเรียกเก็บจากนิติบุคคลหรือบุคคลธรรมดาที่เป็นผู้ประกอบการทางด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม เจ้าของธุรกิจ หรือผู้ประกอบวิชาชีพอิสระต่างๆ ภาษีส่วนนี้จะมีสัดส่วนสูงสุดคือประมาณร้อยละ 44.3

1.2. ภาษีอากรทางอ้อม

นอกเหนือจากภาษีทางตรงแล้ว ยังมีรายได้ทางอื่น ๆ จากทรัพย์สิน สาธารณูปโภค บริโภค และจากการประกอบพาณิชย์ ซึ่งเป็นรายได้ที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นแต่ละแห่งอาจเรียกเก็บในรูปแบบค่าเช่าและค่าอากรและค่าธรรมเนียมต่างๆ และในรูปลักษณะการให้บริการเพิ่มเติมได้ เช่น ค่าระวางขนส่ง, ค่าธรรมเนียมเพื่อการลงทุน, ค่าธรรมเนียมอาคารสูง, ภาษีป้าย, ค่าธรรมเนียมการต่อทะเบียนรถยนต์, ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขับขี่ เป็นต้น นอกจากนี้ยังอาจเรียกเก็บในรูปของค่าบริการที่ท้องถิ่นหรือองค์กรความร่วมมือในรูปวิสาหกิจต่างๆ เป็นผู้จัดทำบริการ เช่น ค่าบริการกำจัดขยะและของเสีย, ค่าไฟฟ้า เป็นต้นรายได้ชนิดนี้ถือเป็นรายได้ที่อิสระที่สุดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มักจะอยู่ในที่ห่างไกลจากส่วนกลาง เช่น เทศบาลชนบทที่มีป่าไม้ในครอบครอง นอกจากนี้รายได้ชนิดนี้ขิ้นอยู่กับทรัพย์สินขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่นว่ามีมากหรือน้อย แต่ส่วนใหญ่มักจะมีน้อย

2.เงินอุดหนุนจากรัฐ ในทุกปีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากรัฐ ซึ่งโดยทั่วไปจะมีอยู่ด้วยกัน 3 รูปแบบ ดังต่อไปนี้

2.1. เงินอุดหนุนเพื่อการดำเนินงาน (donation globale de fonctionnement - DGF) เงินอุดหนุนประเภทนี้มีลักษณะเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป มีเป้าหมายเพื่อชดเชยรายได้ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในบัญชีงบประมาณเพื่อการดำเนินงาน ซึ่งในแต่ละปีรัฐจะเป็นผู้กำหนดสัดส่วนเงินอุดหนุนนี้ตามฐานการคำนวณต่างๆ เช่น อัตราการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม, จำนวนผู้อยู่อาศัยและสภาพของชุมชน เป็นต้น ซึ่งจากตัวเลขในปี ค.ศ.1995 หน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลจะได้รับเงินอุดหนุนส่วนนี้มากที่สุด (78.9%) รองลงมาได้แก่จังหวัด (16.9%) และภาค (4.2%) ตามลำดับ

2.2 เงินอุดหนุนเพื่อการลงทุน (donation globale d' equipement - DGE) เงินอุดหนุนประเภทนี้เป็นลักษณะของการสนับสนุนทางการเงินในรายจ่ายที่อยู่ในระบบบัญชีเพื่อการลงทุนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งฐานการจัดสรรเงินส่วนนี้จะแตกต่างกันไปตามลักษณะและรูปแบบของหน่วยการปกครองท้องถิ่น เช่น เทศบาลที่มีประชากรมากกกว่า 2,000 คน และองค์กรความร่วมมือระหว่างเทศบาล จะได้รับตามสัดส่วนของงบลงทุน ส่วนจังหวัดจะได้รับตามโครงการเพื่อการลงทุนโดยตรง โดยจะวางน้ำหนักการพิจารณาไปที่จำนวนผู้ยากไร้ในจังหวัดนั้นๆ รวมถึงความจำเป็นในการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เทศบาล เป็นต้น โดยกว่าครึ่งหนึ่งของเงินอุดหนุนด้านนี้จะจัดสรรให้กับเทศบาล ส่วนจังหวัดและภาคจะมีสัดส่วนใกล้เคียงกัน

2.3. เงินอุดหนุนเพื่อการกระจายอำนาจ (donation globale de décentralisation - DGD) เงินอุดหนุนประเภทนี้ริเริ่มมีขึ้นภายหลังกระบวนการกระจายอำนาจ เพื่อให้ท้องถิ่นมีเงินงบประมาณเพียงพอต่อการดำเนินการตามอำนาจและภารกิจหน้าที่ใหม่ๆ ที่ได้รับการกระจายอำนาจมา โดยมากจะเป็นเงินอุดหนุนด้านการใช้จ่ายในภารกิจใหม่ๆ การฝึกอบรมบุคลากร และการลงทุนในด้านโรงเรียน โดยจังหวัดถือเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่ได้รับเงินอุดหนุนนี้มากที่สุด (เนื่องจากเป็นองค์กรที่รับภารกิจหน้าที่เพิ่มขึ้นมากที่สุดภายหลังกระบวนการกระจายอำนาจ) คือประมาณร้อยละ 74.1 รองลงมาได้แก่ภาค ส่วนเทศบาลได้รับเงินอุดหนุนส่วนนี้น้อยมาก

3.เงินกู้ยืม (emprunts) ก่อนการกระจายอำนาจในปี ค.ศ.1982 ท้องถิ่นมีข้อจำกัดเป็นอย่างมากในการกู้ยืมเงินเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการของตน แต่ในปัจจุบันท้องถิ่นสามารถดำเนินการกู้ยืมเงินได้อย่างอิสระตามเงื่อนไขที่ปรากฎในท้องถิ่นทั่วๆไป โดยไม่จำเป็นต้องขออนุมัติหรือถูกกำหนดวงเงินกู้ยืมจากส่วนกลาง โดยแหล่งเงินทุนกู้ยืมที่สำคัญจะมาจากองค์กรที่รัฐจัดตั้งขึ้น คือ กองทุนเพื่อการออมทรัพย์และกู้ยืม (the Caisse des Dépots et Consignations) หรือ CDC โดยจะทำงานในลักษณะของที่ปรึกษาทางการเงินให้กับท้องถิ่น และทำงานประสานกับธนาคารออมทรัพย์และแหล่งทุนอื่นๆ ซึ่งที่สำคัญได้แก่ กองทุนเพื่อการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

แหล่งที่มาของรายจ่าย

1.รายจ่ายตามลักษณะเศรษฐศาสตร์ ซึ่งแบ่งแยกได้ 2 ส่วนคือ

1.1.รายจ่ายเพื่อการดำเนินงาน เป็นรายจ่ายที่ต้องจ่ายเป็นประจำทุกปี เช่น รายจ่ายเพื่อนการบำรุงรักษาอาคารและสถานที่ ถนนหนทาง เงินเดือนและค่าจ้าง ค่าครุภัณฑ์ รายจ่ายประกันสังคม รายจ่ายเกี่ยวกับนักศึกษา เงินอุดหนุนที่จ่ายให้กับองค์กรอื่น ๆ ดอกเบี้ยเงินกู้ที่องค์กรยืมมา เป็นต้น รายจ่ายนี้คิดเป็นร้อยละ 68.29 องรายจ่าทั้งหมดของเทศบาล

1.2.รายจ่ายเพื่อการลงทุน เป็นรายจ่ายที่จ่ายเป็นครั้งคราว เช่น รายจ่ายที่ใช้ซื้อที่ดินสิ่งปลูกสร้าง รายจ่ายที่ใช้เงินต้นของเงินกู้ เป็นต้น

2.รายจ่ายตามลักษณะทางกฎหมาย

2.1 รายจ่ายที่จำเป็น คือรายจ่ายที่จะต้องใช้หนี้ในทันที และรายจ่ายที่กฎหมายที่ระบุไว้ชัดเจน เช่น ค่าจ้างและเงินเดือน ค่าครุภัณฑ์ เป็นต้น รายจ่ายนี้จะต้องบรรจุไง้ในงบประมาณของตนและในจำนวนที่เพียงพอ ไม่เช่นนั้น รัฐบาลกลางจะเข้ามาแทรกแซง การที่รายจ่ายจำเป็นมีจำนวนมาก ทำให้องค์กรมีอิสระในการตัดสินใจได้น้อย

2.2 รายจ่ายที่ต้องห้าม เป็นรายจ่ายที่กฎหมายที่บัญญัติห้ามไว้ หรือรายจ่ายที่ไม่มีส่วนสัมพันธ์กับผลประโยชน์ของเทศบาล จังหวัด ภาคและมณฑล เช่น เงินที่องค์กรจ่ายให้กับศาสนาต่าง ๆ ถือว่าขัดกับมาตรา 2 แห่งกฎหมาย ลงวันที่ 9 ธันวาคม 2448 หรือจ่ายให้กับเอกชนที่ไม่ผลประโยชน์กับองค์กร ถือว่าเป็นรายจ่ายที่ต้องห้าม

ระบบงบประมาณ

กรอบงบประมาณ

1 งบประมาณเพื่อการดำเนินงาน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถแบ่งออกเป็น 2 ส่วน ดังนี้

1.1.งบประมาณรายจ่ายเพื่อการดำเนินงาน (Operating Expenditure) ได้แก่ เงินเดือน ค่าจ้างของบุคลากร ค่าครุภัณฑ์ ค่าประกันสังคม รายจ่ายเพื่อการศึกษา หรือเงินอุดหนุนที่ท้องถิ่นจ่าย เพื่อที่จะสามารถใช้จ่ายงบประมาณเพื่อการดำเนินงานได้

1.2.งบประมาณรายรับเพื่อการดำเนินงาน (Operating Revenue) ได้แก่ ภาษีท้องถิ่น เงินช่วยเหลือของรัฐ รายรับที่มาจากการบริหารจัดการการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ใบแจ้งหนี้ค่าน้ำ ค่าธรรมเนียมการใช้สระว่ายน้ำ ค่าธรรมเนียมในการเข้าเยี่ยมชมพิพิธภัณฑ์ต่างๆ หรือคูปองค่าอาหารโรงเรียน

ตัวอย่างงบประมาณรายจ่ายและรายรับเพื่อการดำเนินงานของเทศบาล (ปี 2009)

รายจ่ายเพื่อการดำเนินงาน		รายรับเพื่อการดำเนินงาน
ค่าใช้จ่ายพนักงาน	40%	ภาษีท้องถิ่น	46%
การชำระเงินทางสังคมและเงินอุดหนุน	15%	ภาษีอื่นๆ	11%
รายจ่ายการดำเนินงานอื่นๆ	29%	เงินอุดหนุนจากรัฐบาล	29%
การสนับสนุนทางการเงินในส่วนเงินทุน	16%	รายได้อื่นๆ	14%

2.งบประมาณเพื่อการลงทุน มีลักษณะเดียวกับงบเพื่อการดำเนินงาน คือ แบ่งเป็น 2 ส่วน ได้แก่

2.1.งบประมาณรายจ่ายเพื่อการลงทุน (Capital Expenditure) ได้แก่ เงินที่เป็นรายจ่ายจริงจากการลงทุน ทั้งการซื้อสิ่งปลูกสร้าง ที่ดิน วัสดุอุปกรณ์ก่อสร้าง เงินกู้ หรือเงินช่วยเหลือ เพื่อการลงทุนที่จ่าย ให้กับ อปท.

2.2.งบประมาณรายรับเพื่อการลงทุน (Capital Revenue) ได้แก่ เงินกู้ เงินช่วยเหลือด้านการลงทุนที่รัฐให้ หรือเงินช่วยเหลือที่ได้จาก อปท.อื่น

ตัวอย่างงบประมาณรายจ่ายและรายรับเพื่อการลงทุนของเทศบาล (ปี 2009)

รายจ่ายเพื่อการลงทุน		รายรับเพื่อการลงทุน
การชำระคืนเงินกู้	18%	รัฐบาลกลางและเงินอุดหนุน ภาษีท้องถิ่น	32%
เงินอุดหนุนการลงทุน	6%	ภาษีอื่นๆ	11%
ค่าใช้จ่ายในการลงทุน	70%	เงินกู้	23%
รายจ่ายเพื่อการลงทุนอื่นๆ	16%	การจัดหาเงินทุนจากส่วนปฏิบัติการ	36%

หลักการงบประมาณที่สำคัญ

1. หลักความสมดุลระหว่างรายรับ – รายจ่าย (Equilibrium Rule)

ใช้ได้กับระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ไม่สามารถใช้ได้กับระดับรัฐบาลกลางหรือ การประกันสังคม เนื่องจาก ในระดับรัฐบาลกลางหรือการประกันสังคม เป็นลักษณะของงบเกินดุลหรือขาดดุลหรือเท่าดุล ผลของหลักความสมดุล คือ ห้ามจัดทำหรืออนุมัติงบประมาณที่มีลักษณะเกินดุล รวมทั้ง แต่ละส่วนของงบประมาณจะต้องมีลักษณะเฉพาะหรือมีอิสระต่อกัน เช่น กรณีการห้ามกู้ยืมเงินเพื่อนำไปใช้ในการให้เงินช่วยเหลือในส่วนของการลงทุนอื่นๆ ในลักษณะที่เป็น เงินค่าจ้าง หรือค่าตอบแทนของบุคลากร

• ข้อยกเว้น คือ สามารถอนุมัติงบประมาณเพื่อการดำเนินงานในลักษณะเกินดุล เพื่อนำไปใช้เป็นงบประมาณเพื่อการลงทุนก่อสร้างสาธารณูปโภค

• หลักการเฉพาะ คือ หลักการจัดการด้านการเงินด้วยตนเอง เป็นลักษณะการให้อำนาจแก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นำเงินภาษีไปลงทุนใน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเภทอื่นๆ ได้ กล่าวได้ว่า หลักความสมดุลระหว่างรายรับ – รายจ่าย

ถือเป็นหลักการสำคัญของหลักการจัดทำงบประมาณ

2.หลักการทองคำ (The Golden Rule)

ห้ามกู้เงินใหม่มาใช้คืนเงินกู้เก่า เป็นหลักการที่นำไปใช้ค่อนข้างเคร่งครัด ไม่อนุญาตให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นำเงินที่กู้ยืมมาไปลงทุนในระบบสาธารณูปโภคองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องคืนเงินที่กู้มา โดยจะต้องมีรายรับเฉพาะที่ถูกกำหนดไว้ แล้วนำเงินนี้ไปใช้คืน ไม่ใช่ไปกู้เงินใหม่ ซึ่งถือว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย

กระบวนการและขั้นตอนการจัดทำงบประมาณประจำปี

กระบวนการจัดทำงบประมาณ มีหลักสำคัญ คือ หลักระยะเวลา 1 ปีงบประมาณ หลักนี้ มีข้อพิจารณา คือ แต่ละปีงบประมาณจะต้องถูกจัดเตรียมและถูกเสนอโดยฝ่ายบริหาร เช่น นายกเทศมนตรี หรือประธาน อบจ. งบประมาณจำเป็นต้องได้รับอนุมัติจากสภาของท้องถิ่นเพื่อจัดเก็บภาษี ก่อนวันที่ 31 มีนาคม ของทุกปี เช่น ในปีงบประมาณ 2011 ก็จะต้องได้รับการอนุมัติก่อนวันที่ 31 มีนาคม 2011

การกำหนดว่าปฏิทินงบประมาณของ อปท. จะต้องเป็นก่อนวันที่ 31 มีนาคม ของทุกปี เนื่องมาจาก อปท. จำเป็นต้องได้รับข้อมูล ข่าวสารจากรัฐ เพื่อจะได้เตรียมการจัดทำงบประมาณ จึงไม่สามารถกำหนดให้เป็นช่วงต้นปีหรือปลายปีได้ เช่น ในกรณีของงบประมาณ ปี 2011 ของรัฐบาลกลางจะได้รับการอนุมัติจากรัฐสภา ในวันที่ 29 ธันวาคม 2010 เพื่อเป็นการจัดเก็บรวบรวมข้อมูลที่จะนำไปใช้ในการจัดเตรียมงบประมาณของ อปท. ซึ่งมีการอนุมัติก่อนวันที่ 31 มีนาคม 2011 เป็นต้น

งบประมาณของ อปท. จะไม่ได้รับอนุมัติจากสภา อปท. ทั้งหมดในครั้งเดียว แต่จะแบ่งออก เป็น 2ขั้นตอน ได้แก่

• ขั้นตอนที่ 1 การอนุมัติในรายละเอียด คือ อนุมัติแต่ละเภทของงบประมาณรายจ่าย
• ขั้นตอนที่ 2 การอนุมัติในหมวดรายจ่าย ซึ่งเป็นงบประมาณที่มีนขนาดใหญ่กว่า โดยอนุมัติเป็นหมวดๆ ไป เช่น งบประมาณรายจ่ายเพื่อการดำเนินงาน เช่น จะมีหมวด 011 ที่เป็นเรื่องเกี่ยวข้องกับ ค่าจ้าง เงินเดือนของบุคลากร เป็นต้น

1. ฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภท วางแผนจัดทำเอกสารร่างงบประมาณรายรับ-รายจ่ายเป็นประจำทุกปี โดยทำเอกสารคาดการณ์ล่วงหน้า
2. ต้องผ่านการพิจารณาอนุมัติจากสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภท ก่อนวันที่ 31 มีนาคม ของปี
3. ยื่นแผนงบประมาณรายรับ-รายจ่ายให้กับตัวแทนของรัฐบาล คือกระทรวงงบประมาณ เป็นหน่วยงานย่อยของกระทรวงเศรษฐกิจ การคลัง และการค้าต่างประเทศ
4. มีการตรวจสอบงบประมาณรายรับ-รายจ่าย โดยศาลตรวจเงินแผ่นดิน
5. ผ่านการพิจารณานาจากศาลตรวจเงินแผ่นดิน ให้รัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจสั่งจ่าย
6. สมุห์บัญชี เป็นเจ้าหน้าที่ของกระทรวงงบประมาณ มีหน้าที่เป็นผู้จ่ายเงิน แต่ไม่ได้มีหน้าที่ควบคุม
7. ผู้ที่มีหน้าที่ควบคุมงบประมาณรายรับ-รายจ่าย หรือผู้ที่ได้รับเงิน คือ สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภท

การบริหารงบประมาณ

การบริหารงบประมาณถือเป็นความเฉพาะของประเทศฝรั่งเศสในการจัดการกับงบประมาณที่ได้รับการบริหารงบประมาณ ในนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน เช่น รัฐ อปท. ตัวแทนของมหาชน จำเป็นต้องดำเนินการตามหลักการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ระหว่างผู้มีอำนาจสั่งจ่ายเงิน และสมุหบัญชี ผู้มีหน้าที่จ่ายเงิน ต้องมีการแบ่งแยกหน้าที่ ไม่อย่างนั้นจะเกิดความไม่เป็นกลางในการทำหน้าที่ เราเข้าใจกันแล้วว่าผู้มีอำนาจจ่ายเงิน คือ ผู้ตัดสินใจสั่งจ่ายเงิน แตกต่างจากผู้จ่ายเงิน คือ สมุห์บัญชีสาธารณะ มีอำนาจเพียงผู้เดียวในการจ่ายเงิน ซึ่งเป็นข้าราชการของกระทรวงงบประมาณ เห็นได้ชัดว่า มีการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ชัดเจนระหว่างผู้มีอำนาจในการสั่งจ่ายเงินและผู้มีอำนาจในการจ่ายเงินในส่วนของผู้มีอำนาจในการสั่งจ่ายเงิน ก็มาดูตามแต่ละประเภทของ อปท.เห็นได้ว่าในระดับรัฐ ก็จะเป็นรัฐมนตรีที่มีอำนาจสั่งจ่าย ในหน่วยงานท้องถิ่น ก็จะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด หรือตัวแทนของรัฐในระดับท้องถิ่น ในส่วนของ อปท. ในระดับเทศบาลก็จะเป็นนายกเทศมนตรี ในเขตสหการ เป็นประธาน ในส่วนของ อบจ. เป็นประธาน ภาคก็เป็นประธานเช่นกัน ในส่วนของตัวแทนบริษัทมหาชนเป็นผู้อำนวยการที่มีอำนาจสั่งจ่าย เงินของ อปท. เป็นเงินที่ได้มาจากเงินช่วยเหลือ และรายได้ที่ อปท.เก็บได้ สมุห์บัญชี เป็นผู้จ่ายเงินจะเป็นข้าราชการ สังกัดกระทรวงงบประมาณ นี่คือ อีกส่วนหนึ่งที่พิจารณาว่า การควบคุมงบประมาณ มีทั้งภายนอกและภายในกรณีประเทศไทยการควบคุมภายในจะควบคุมโดยสำนักงบประมาณ หรือโดยกรมบัญชีกลางส่วนการควบคุมภายนอกจะควบคุมโดยสตง.แต่ที่พูดถึงท้องถิ่น ในส่วนของท้องถิ่นคือ สมุห์บัญชี เป็นผู้มีอำนาจจ่ายเงินแต่ไม่ได้เป็นผู้ควบคุม

หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

หน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการจัดทำร่างงบประมาณประจำปีของรัฐบาลฝรั่งเศส

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภทจะต้องวางแผนงบประมาณรายรับ - รายจ่ายเป็นประจำทุกปี โดยจัดทำเป็นเอกสารคาดการณ์ล่วงหน้าที่จัดทำขึ้นโดยฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยต้องผ่านการพิจารณาอนุมัติจากสภาท้องถิ่นเพื่อนำไปใช้บังคับ ระบบบัญชีงบประมาณโดยทั่วไปจะแยกออกเป็น 2 กลุ่ม ได้แก่

1.ระบบบัญชีงบประมาณเพื่อการดำเนินการ (fonctionement) ได้แก่ ระบบงบประมาณรายรับ - รายจ่ายเพื่อใช้ในกิจการด้านงบประจำ การจัดซื้อจัดจ้าง ค่าจ้างและค่าตอบแทนบุคลากร และการใช้จ่ายเพื่อจัดทำภารกิจโดยทั่วไป

2.ระบบบัญชีงบประมาณเพื่อการลงทุน(investissement) ได้แก่ ระบบงบประมาณรายรับ-รายจ่ายเพื่อใช้ในกิจการที่เป็นการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ หรือมีระยะเวลาดำเนินการยาวนาน เช่น งานด้านการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน เป็นต้น โดยทั่วไป รายจ่ายเพื่อการดำเนินการจะเป็นสัดส่วนหลักของการใช้จ่ายในภาคท้องถิ่น กล่าวคือ ประมาณร้อยละ 60 - 70 ส่วนที่เหลือจะเป็นรายจ่ายเพื่อการลงทุน

หน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับดูแลนโยบายการเงินของประเทศฝรั่งเศส

ศาลตรวจเงินแผ่นดินภาค ซึ่งมีลักษณะเป็นการควบคุมให้ถูกต้องหรือชอบด้วยกฎหมายทั้งในด้านระบบบัญชี ระบบงบประมาณและการบริหารงบประมาณ ขณะเดียวกันก็ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาทางการคลังให้กับท้องถิ่นเพื่อให้มีการปฏิบัติที่ถูกต้อง

ภายหลังกฎหมายกลางเกี่ยวกับการกระจายอำนาจได้ออกบังคับใช้ในปี ค.ศ.1982 ได้มีการสร้างกลไกควบคุมทางการคลังขึ้นมาใหม่ โดยใช้ระบบการควบคุม "ความชอบด้วยกฎหมาย" เช่นเดียวกันกับประเด็นทางปกครองที่มีศาลปกครอง นั่นคือ ศาลตรวจเงินแผ่นดินภาค (la chambres régionales des comptes) เพื่อทำหน้าที่ควบคุมดูแลด้านการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทดแทนอำนาจในการควบคุมโดยตรงของรัฐบาลที่ถูกยกเลิกไป ปัจจุบันมีอยู่ทั้งหมด 26 แห่ง กระจายอยู่ในทุกภาคของฝรั่งเศส มีอำนาจหน้าที่ใน 3 ประการ ดังต่อไปนี้

1.การควบคุมบัญชี(le contrôle comptable) ศาลตรวจเงินแผ่นดินมีหน้าที่ควบคุมและตรวจสอบบัญชีรายรับ-รายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าเป็นไปโดยถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ โดยจะตรวจสอบเอกสารหลักฐานการใช้จ่ายทุกชนิดของหน่วยการปกครองท้องถิ่น บทบาทในด้านนี้จึงคล้ายกับเป็น "ผู้สอบบัญชี" ของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2.การควบคุมงบประมาณ (le contrôle budgétaire) การควบคุมด้านนี้มีลักษณะเป็นการควบคุมระเบียบวิธีงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่ามีการดำเนินการโดยถูกต้องหรือไม่ ซึ่งการควบคุมจำเป็นการทำงานร่วมกันระหว่างตัวแทนของรัฐกับศาลตรวจเงินแผ่นดินภาค

3.การควบคุมการบริหารงบประมาณ (le contrôle de gestion) บทบาทในด้านนี้มีลักษณะคล้ายกับเป็น "ที่ปรึกษาทางการคลัง" ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้การบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปอย่างถูกต้อง

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสฉบับปัจจุบันมีผลบังคับใช้ครั้งแรกเมื่อปี ค.ศ. 1958 แต่ก็มีการแก้ไขหมวดที่จำเป็น การแก้ไขรัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 2003 มีผลกระทบโดยตรงต่อการกระจายอำนาจการคลังของฝรั่งเศสโดยเป็นการยกเลิกกฎหมายการคลังท้องถิ่นให้เป็นหลักการทางรัฐธรรมนูญซึ่งหลักการดังกล่าวจะมีผลผูกพันฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ หลักการใหม่นี้เป็นการเพิ่มหลักการกระจายอำนาจทางการคลัง 4 ประการ คือ

1.หลักการความเป็นอิสระทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นการถ่ายโอนอำนาจโดยรัฐให้อิสระกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกำหนดนโยบายทางการคลังแต่รัฐบาลจะมีองค์กรคอยกำกับดูแลกล่าวคือรัฐบาลยึดหลักแทรกแซงให้น้อยที่สุด

2.หลักการกำหนดฐานภาษีและจำนวนภาษี องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิในการกำหนดฐานภาษีและจำนวนภาษีซึ่งเรียกเก็บจาการดำเนินกิจกรรมต่างๆของประชาชนและนำรายได้ไปพัฒนาท้องถิ่นต่อไป

3.หลักการถ่ายโอนอำนาจการคลังกับกรอบความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐให้งบประมาณสอดคล้องกับความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

4.หลักการขจัดความเหลื่อมล้ำทางการคลังระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การได้งบประมาณไม่เท่ากันทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับรากหญ้าเกิดความขาดแคลนมาตรการขจัดความเหลื่อมล้ำมีอยู่ 3 ระดับ ได้แก่

• ระดับแนวราบ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับสูงจะตั้งกองทุนช่วยเหลือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับรากหญ้า
• ระดับแนวตั้ง ให้จัดเงินบริจาคให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับรากหญ้า
• ระดับใกล้ชิด ใช้ในกรณีกำหนดขอบเขตอำนาจใหม่เพื่อจะได้ให้ความช่วยเหลือทางการเงินอย่างรวดเร็ว

ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฉบับนี้เป็นส่วนสำคัญในการวางรากฐานการกระจายอำนาจทางการคลังเนื่องด้วยเป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงประเภท ขอบเขต อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในส่วนที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจ

ระบบคุ้มครองทางสังคม

โดยหลักการแล้วจังหวัดเป็นผู้รับผิดชอบ ยกเว้นให้เป็นภาระหน้าที่ของรัฐบาลกลาง ในเรื่องที่เกี่ยวกับความเป็นเอกภาพระดับชาติ และเทศบาลอาจจะมีอำนาจในเรื่องที่เกี่ยวกับอนามัย และหน่วยป้องกันโรค ระบบคุ้มครองทางสังคม

เป็นการป้องกันไม่ให้ประชาชนตกอยู่ในสภาวะความเสี่ยงในการดำรงชีวิต โดยเฉพาะในกระแสเศรษฐกิจโลก จำเป็นต้องมีค่าใช้จ่าย ทางสังคม เพื่อรองรับสภาวะการว่างงาน แรงงานผิดกฎหมาย การย้ายถิ่นจากชนบทไปสู่ในเมือง รองรับสังคมผู้สูงอายุ เป็นโยบายที่อยู่ในภาพรวม เป็นการจัดการบริการสังคม ครอบคลุมเป้าหมายต่างๆ การประกันสุขภาพ หลักประกันเมื่อเกษียณอายุ เหล่านี้เป็นนโยบายเร่งด่วนที่จะมีการพัฒนาต่อไปเรื่อยๆ มีการพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมแบบสายกลางยังให้ความสำคัญกับทุนนิยมและไม่ละเลยระบบสวัสดิการสังคม ให้ความสำคัญกับการคุ้มครองทางสังคมในชนบท เมือง และรองรับสังคมผูสูงอายุ ซึ่งประเทศฝรั่งเศสได้มีสวัสดิภาพทางสังคม ได้แก่

1.การประกันสังคม

ระบบประกันสังคมของประเทศ เริ่มก่อตั้งในปี 1945 ผลประโยชน์ ตอบแทนยึดหลักการชำระเงินก่อนแล้วเบิกคืนทีหลัง ซึ่งกองทุนได้มาจากเงินสมทบของลูกจ้างและนายจ้าง 67% (29% ของ GDP) และอีก 16% ได้มาจากภาษี และผลประโยชน์จัดสรรเป็นบำนาญให้แก่ผู้เกษียณอายุ 49.2% สาธารณสุข 27.2% สงเคราะห์ครอบครัว 12.8% และสมทบกองเงินสงเคราะห์การจ้างงาน(คนว่างงาน การฝึกอาชีพ) 8.4% การที่จำนวนผู้เกษียณอายุราชการเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ เมื่อเทียบกับจำนวนผู้ประกอบอาชีพ ประกอบกับความก้าวหน้าทางการแพทย์ ทำให้ระบบประกันสังคมฝรั่งเศส ประสบภาวะขาดทุนสะสม และกองทุน ลดลง (609.8 ล้านยูโร ในปี 1999 เปรียบเทียบกับ 2.03 พันล้านยูโรใน ปี 1998)

2.สาธารณสุข

ในปี 1999 ฝรั่งเศสใช้จ่ายเงิน 132.7 พันล้านยูโร สำหรับการรักษาพยาบาล ซึ่ง 75% ได้รับการคุ้มครองจากระบบประกันสังคม (Sécurité Sociale) โดยภาคเอกชน และบริษัทประกันภัยมีส่วนร่วมมากขึ้น แต่สืบเนื่องมาจาก ผลของความต้องการบริการทางการแพทย์ ระบบประกันสุขภาพสาธารณะ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของระบบประกันสังคม ยังคงประสบภาวะขาดทุนสะสมถึง 0.91 พันล้านยูโร แม้ว่าจะมีการปฏิรูปไปแล้วก็ตาม

ดูเพิ่ม

• ประเด็นปัญหาที่เกี่ยวกับระบบภาษีท้องถิ่นประเทศฝรั่งเศส

อ้างอิง

OECD, OECD in Figures: Statistics on the Member Countries,(OECE Observer 2002/Supplement 1) Alan Norton,"International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies",(Hants: Edward Elgar,1994),pp. 121 - 128 Vivien A. Schmidt,"Democratizing France ",(Cambridge: Cambridge University Press, 1990). นันทวัฒน์ บรมานันท์, การปกครองท้องถิ่นฝรั่งเศส (กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, 2544), หน้า 58.

Alan Norton, International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, p. 124.

Alan Norton, International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, p. 124.</ref>