ผู้ใช้:รมณ ทรงศิริเลิศ/กระบะทราย

การปฏิรูปการคลังในรัชกาลที่5

การคลัง (Publice Finance) มีความหมายตรงตามชื่อ คือ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการเงินที่รัฐบาลมีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการการใช้จ่ายของส่วนรวม หรือว่าด้วยเรื่องของงบประมาณแผ่นดิน

ระบบการคลังของไทยก่อนรัชกาลที่5

การคลังของไทยมีมาตั้งแต่สมัยกรุงสุโขทัย ซึ่งในสมัยกรุงสุโขทัยได้มีการจัดตั้ง"จังกอบ" หมายถึงภาษีหรือค่าผ่านด่านสินค้าทั้งในทางบกและทางน้ำและขนาดของเรือหรือเกวียนที่ผ่านด่านขนอนนั้น เรียกว่า"อากรด่านขนอน" ในสมัยกรุงสุโขทัยได้มีการใช้เงินตราแลกเปลี่ยนกับสินค้าที่เป็นเอกลักษณ์ให้ในสมัยกรุงสุโขทัย คือ"เงินพดด้วง"ที่ชาวบ้านสมัยนั้นช่วยกันผลิตขึ้นมาเอง โดยวัสดุที่ผลิตคือโลหะเงิน มีลักษณะสันฐานกลม มีขาปลายแหลมยาวงอติดชิดกันทำให้เกิดรูขนาดใหญ่ระหว่างขา มีผิวที่ไม่เรียบเพื่อให้บ่งบอกถึงความบริสุทธิ์ของเนื้อเงิน และมีตราประทับ ซึ่งตราประทับบ่งบอกถึงเจ้าเมืองหรือผู้มีอำนาจที่ผลิตมีทั้งหมด 7 ตราด้วยกันได้แก่ ราชสีห์ ช้าง หอยสังข์ ธรรมจักร กระต่าย ราชวัติ และบัว เงินพดด้วงมีการถูกใช้จนถึงสมัยรัชกาลที่5 ในสมัยกรุงศรีอยุธยาได้พัฒนาจนเกิดการจัดตั้งจตุสดมภ์ ได้แก่ เวียง วัง คลัง และนา คือชื่อเรียกของระบบการปกครองส่วนกลางในสมัยนั้น ต่อมาในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นเกิดการปฏิรูประบบการจัดเก็บภาษี ซึ่งภาษีอากรในยุคนี้นั้นจำแนกเป็น 4 ชนิด ได้แก่

• จังกอบ คือเงินค่าผ่านด่านจากการเรียกเก็บสินค้าที่ไม่มีการจัดเก็บกับบุคคลที่มีรายได้น้อยเพื่อเป็นการสนับสนุนในการค้าให้มากขึ้น
• ส่วย คือการเรียกเก็บสิ่งของโดยแทนการเกณฑ์แรงงานซึ่งชายที่มีอายุ 20-60ปี จะต้องถูกไปเป็นไพร่หากไม่ต้องการเป็นจะต้องจ่ายเป็นส่วยแทน
• ฤชา คือค่าธรรมเนียมที่ประชาชนได้ผลประโยชน์จากรัฐในกรณีส่วนตัว
• อากร คือการเก็บรายได้ที่ประชาชนหามาได้ในการทำอาชีพต่างๆถือเป็นภาษีที่ได้รับผลประโยชน์จากรัฐทั้งทางตรงและทางอ้อม

ในสมัยรัชกาลที่3 ในยุคของพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเป็นประมุขนั้นได้เกิดภาวะที่ยากจน เพราะในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ได้ทะนุบำรุงทำบ้านเรือนขึ้นมาใหม่จึงทำให้ใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนมาก อีกทั้งกรุงศรีอยุธยาสูญเสียทรัพย์สินจากการพ่ายแพ้สงคราม จึงเป็นเหตุที่ทำให้เริ่มมีการจัดเก็บภาษีที่ตั้งขึ้นมาใหม่ 38อย่างเช่น อากรหวย อากรบ่อนเบี้ยจีน ภาษีเบ็ดเสร็จลงสำเภา ภาษีพริกไทย ภาษีไม้แดง ภาษีไม้ฝาง ภาษีน้ำมันมะพร้าว ภาษีเกลือ ภาษีน้ำมันต่างๆเป็นต้น และยังปรับปรุงในการเก็บภาษีอากรจากแต่ก่อนเป็นรูปของสินค้าและแรงงานเปลี่ยนมาเป็นชำระด้วยเงินตรา เพื่อเป็นการเก็บเงินเข้าสู่ท้องพระคลังหลวงเพื่อมาใช้จ่ายในราชการ ทำให้รายได้ของรายรับในรัชกาลที่3มีมากกว่าในสมัยก่อนหน้านี้ ในรัชกาลที่4ได้มีการริเริ่มทำศุลกากรแบบใหม่ขึ้น และได้มีการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงค์กับประเทศอังกฤษใน พ.ศ.2398 และประเทศทางฝั่งตะวันตกอีกหลายประเทศ ทำให้ประเทศไทยต้องยกเลิกระบบการค้าแบบผูกขาดเปลี่ยนมาเป็นระบบการค้าแบบเสรีแทน ทำให้ค่าภาษีเบิกร่องหรือภาษีปากเรือนั้นต้องถูกยกเลิกไป แต่ได้มีการจัดตั้ง โรงภาษี หรือ ศุลกสถานมาแทนในการจัดเก็บภาษีขาเข้าในอัตราร้อยละ 3(ร้อยชักสาม)และยังมีการจัดตั้งโรงกษาปณ์สิทธิการผลิตเงินเหรียญด้วยเครื่องจักร เพื่อลดปัญหาการขาดแคลนเงินพดด้วงหลังจากที่มีการเปิดการค้ากับทางตะวันตก เพราะพ่อค้าจากต่างประเทศนั้นนำเงินดอลลาร์มาแลกเงินพดด้วงเป็นจำนวนมาก

ปัญหาด้านการคลังที่เกิดขึ้นของไทยก่อนรัชการที่5

1. การคลังมีความล้าสมัยเพราะยังไม่ได้มีการปรับเปลี่ยนให้เข้ากับสากล
2. ไม่สนองต่อนโยบายการปฏิรูปการคลัง
3. รัฐมีรายได้ไม่เพียงพอ เนื่องจากระบบการคลังของประเทศไทยยังขาดประสิทธิภาพ
4. ไม่สามารถตรวจสอบและควบคุมในการจัดเก็บรายได้และการใช้จ่ายได้อย่างมีประสิทธิภาพ
5. เงินในการจัดส่งให้กับกรมพระคลังข้างที่นั้นมีจำนวนน้อยเกินไป ทำให้นำไปบริหารระบบราการไม่ได้

การปฏิรูปการคลังสมัยรัชกาลที่5

จากที่ได้พบประสบปัญหาทางด้านการคลังของประเทศไทยแล้ว จึงเป็นผลให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวหรือรัชกาลที่5 ทรงจัดการปฏิรูปเศรษฐกิจในด้านการคลัง ดังต่อไปนี้

1. การก่อตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ ได้มีการก่อตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 4 มิถุนายน พ.ศ.2416 เป็นจุดรวมงานเกี่ยวกับการเก็บภาษีอากรมาเก็บไว้ที่หอรัษฏากรพิพัฒน์ เพื่อวางกฎระเบียบการส่งเงินของกรมจัดเก็บภาษีใหม่อย่างมีแบบแผน ควบคุมการทำงานของเจ้าภาษีอากร ให้จัดส่งเงินในส่วนของรายได้แผ่นดินให้ตรงตามเวลาที่กำหนดเป็นการสร้างกฎระเบียบและให้การทำงานมีประสิทธิภาพของเจ้าพนักงานและเจ้าภาษีนายอากร และเป็นการป้องกันการทุจริตของเจ้าพนักงานและเจ้าภาษีนายอากร และยังได้ปรับปรุงการทำงานของพระคลังมหาสมบัติควบคุมการเก็บภาษีอากร 5 กรม และผลจากการเก็บภาษีหรือจัดส่งแบ่งเพียงเล็กน้อยให้กับกรมพระคลังข้างที่ของในหลวงก็ทำให้ขุนนางมีเงินมากพอที่จะไปซื้อทาสและไพร่มาไว้เป็นกำลังคนของตนเกิดการเพิ่มอำนาจในกลุ่มของพระบรมวงศานุวงศ์ จากการปฏิรูปครั้งนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะดึงอำนาจทางการเงินการคลังมาสู่สถาบันพระมหากษัตริย์อย่างสมบูรณ์ โดยมีนัยทางด้านการถ่วงดุลย์และอำนาจทางการทหารอีกด้วย
2. วันสถาปนากระทรวงการคลัง กระทรวงการคลังนั้นได้ถูกจัดตั้งขึ้นเป็นกระทรวงอย่างเป็นทางการในปี พ.ศ.2418 แต่เมื่อวันที่14 เมษายน พ.ศ. 2418 ได้รับตราพระราชบัญญัติกรมพระคลังมหาสมบัติ และจากพระราชบัญญัติฉบับนี้ กรมพระคลังมหาสมบัตินั้นมีฐานะเป็นกระทรวงเพราะว่าได้ใช้คำภาษาอังกฤษเพื่อเรียกอธิบดีว่า มินิสเตอร์ ออฟ ฟิแนนซ์ ดังนั้น จึงได้ถือเอาว่าวันที่ 14 เมษายน 2418 เป็นวันสถาปนากระทรวงการคลัง กระทรวงการคลังนั้นมีหน้าที่หลักคือการดูแลเงินและทรัพย์สมบัติของแผ่นดินเพียงอย่างเดียว แต่ยังไม่มีการบริหารงานเศรษฐกิจมหภาคและการเงินการคลังเหมือนในแบบปัจจุบัน
3. การแต่งตั้งหน่วยราชการเป็น 12 กระทรวง เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ.2435 ได้แบ่งหน่วยราชการส่วนกลาง ได้ยุบตำแหน่งอัครมหาเสนาบดีรวมถึงเสนาบดีจตุสดมภ์และตั้งกระทรวงขึ้น 12 กระทรวง ได้แก่กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงวัง กระทรวงนครบาล กระทรวงเกษตราธิการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ กระทรวงยุติธรรม กระทรวงยุทธนาธิการ กระทรวงธรรมการ กระทรวงโยธาธิการ กระทรวงมุรธาธิการ ทั้ง12กระทรวงนี้มีศักดิ์ที่เสมอกัน และยังได้แต่งตั้งสมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอเจ้าฟ้าจาตุรนต์รัศมี กรมพระจักรพรรดิพงษ์ เป็นเสนาบดีกระทรวงการคลัง พระมหาสมบัติ แต่เนื่องจากทรงพระประชวร กรมหมื่นนราธิปประพันธพงศ์ จึงทรงได้ปฏิบัติราชการแทน
4. การเก็บภาษีอากรใหม่ ในด้านการจัดเก็บภาษีนั้นได้มีการจัดเปลี่ยนระบบการเก็บภาษีแบบใหม่ขึ้นมา จากเดิมเป็นระบบเจ้าภาษีนายอากร ให้เปลี่ยนมาเป็นทางราชการเป็นผู้เก็บเองแทน โดยเริ่มแรกที่เทศาภิบาลบางแห่งได้จัดเก็บภาษีอากรเอง ผลที่ออกมานั้นถือว่าดี สามารถจัดเก็บภาษีอากรได้เพิ่มขึ้นกว่าแต่ก่อนมาก จึงได้มีการให้ยุติในการจัดเก็บแบบวิธีการเรียกประมูลรับเหมาผูกขาดเก็บภาษีอากรจากราษฎรทั้งหมด และได้ให้เทศาภิบาลเก็บเองเหมือนกันหมดทุกมณฑล ยังได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้ยกเลิกภาษีชนิดที่ก่อให้เกิดโทษแก่ราษฎรของตน และภาษีอากรในบางประเภทที่ทำรายได้ให้กับรัฐบาลได้ไม่มากตามที่หวัง และยังเป็นภาระแก่คนยากจนอีกด้วย เช่น อากรบ่อนเบี้ย ภาษีอากรภายใน เป็นต้น
5. การจัดทำงบประมาณแผ่นดิน ในปี พ.ศ. 2439 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงโปรดให้มีการจัดทำงบประมาณแผ่นดินขึ้นเป็นครั้งแรก กระทรวงพระคลังมหาสมบัติได้มีการเริ่มวางระเบียบการจัดงบประมาณรายจ่ายอย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น เพื่อให้การรับจ่ายของแผ่นดินมีความรัดกุม แล้วจึงรวบรวมขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อขอพระราชทานพระบรมราชานุญาต และกล่าวว่าจะไม่ให้เกิดเหตุการณ์ในการจ่ายเงินเกินงบประมาณโดยที่มิได้รับความเห็นชอบจากองค์พระมหากษัตริย์เสียก่อน และยังวางระเบียบการควบคุมการใช้จ่ายและการจัดงบประมาณเงินของกระทรวงและกรมต่างๆ เป็นการกำหนดรายจ่ายที่ไม่ให้เกินกำลังของรายได้ที่ได้รับ เพื่อเป็นการรักษาดุลยภาพและความมั่นคงของการคลังในประเทศ ปีพ.ศ. 2444 รัฐบาลได้จัดพิมพ์งบประมาณรายรับรายจ่ายแผ่นดินขึ้นเป็นครั้งแรก โดยให้แยกการเงินส่วนแผ่นดิน และส่วนพระองค์นั้นออกจากกัน ส่วนในพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์นั้นให้พระคลังข้างที่เป็นผู้ดูแลเอง
6. การปฏิรูประบบเงินตรา รัชกาลที่5ทรงเห็นว่าในการค้าของไทยในยุคนั้นเริ่มมีการขยายตัวออกไปอย่างกว้างขวาง จึงจำเป็นต้องปรับปรุงเงินตราให้มีความทันสมัยขึ้น จึงได้สร้างหน่วยเงินที่เรียกว่า"สตางค์"ขึ้นมาโดยมีค่ากำหนดว่าให้ 100 สตางค์ เป็น 1 บาท และยังได้ผลิตเหรียญสตางค์ขึ้น 4 ราคา คือ 20 สตางค์ 10 สตางค์ 5 สตางค์ และ 2 1/2 สตางค์ และต่อมาในปลายรัชกาล ได้มีการยกเลิกเงินเฟื้อง ซีก เสี้ยว อัฐ และโสฬส ซึ่งเป็นเงินตราในแบบเดิม และในปีพ.ศ.2445 ให้ตราพระราชบัญญัติธนบัตร ร.ศ.121 และได้จัดตั้งกรมธนบัตรขึ้นในการออกธนบัตรให้มีมาตรฐานมากยิ่งขึ้น
7. จัดตั้งธนาคารของคนไทยเพื่อเป็นการสนับสนุนการค้าและเศรษฐกิจของคนไทย ให้มีความก้าวหน้ามากยิ่งขึ้น จึงได้มีการจัดตั้ง “บุคคลัภย์” (ฺBook Club) ขึ้นก่อน เมื่อ วันที่ 4 ตุลาคม 2447 และมีการดำเนินการกิจการภายในประเทศก่อน ซึ่งได้ตอบรับที่ดี จึงได้เปลี่ยนจาก “บุคคลัภย์”มาเป็นแบงค์ ซึ่งใช้ชื่อว่า แบงก์สยามกัมมาจล ได้มีนโยบายเดียวกันกับธนาคารต่างประเทศ นับว่าเป็นธนาคารแห่งแรกของประเทศที่ได้ตั้งขึ้นมาด้วยเงินทุนของคนไทย ต่อมาธนาคารนี้จึงได้เปลี่ยนชื่อเป็น “ธนาคารไทยพาณิชย์จำกัด”