ผู้ใช้:Zambo/พนักงานอัยการไทย

พนักงานอัยการ (อังกฤษ: prosecutor หรือ prosecuting attorney) ในประเทศไทยหมายถึง เจ้าพนักงานผู้ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะ "ทนายแผ่นดิน" เพื่ออำนวยความยุติธรรม รักษาผลประโยชน์ของรัฐ และคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งบางทีก็เรียก "ข้าราชการอัยการ" โดยโบราณเรียก "พนักงานรักษาพระอัยการ," "ยกกระบัตร" หรือ "ยกบัตร" หัวหน้าของพนักงานอัยการทั้งปวง คือ อัยการสูงสุด (อังกฤษ: Attorney-General) ซึ่งมีสำนักงานคือสำนักงานอัยการสูงสุด

นิรุกติศาสตร์

ตามรูปศัพท์

คำว่า "อัยการ" ได้ปรากฏพบตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยาในกฎมนเทียรบาลอันสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถทรงตราขึ้นไว้เมื่อวันเสาร์ ขึ้นหกค่ำ เดือนห้า (ราวเดือนมิถุนายน) พ.ศ. 1901 ว่า "...จึงต้องพระราชอาญา อัยการ ทหาร พ่อเรือน ชายหญิง สมณพรหมณ์จารย์..."

ศัพท์ครั้งแรกที่พบเขียนว่า "อัยการ" แต่ต่อมามีการเขียนสะกดคำแตกต่างกันออกไปจนกระทั่งมาคงรูป "อัยการ" ในปัจจุบัน เช่น ในคำพระราชปรารภ ณ กฎหมายตราสามดวง และข้อความในพระธรรมศาสตร์ใช้คำว่า "พระไอยการ", ในหนังสืออัยการนิเทศ เล่ม 1-2 พ.ศ.2478-2479 ใช้ว่า "อัยยการนิเทศ", ส่วนในหนังสือบรรยายประวัติศาสตร์กฎหมาย ของหลวงสุทธิวาทนฤพุฒิ โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. 2512 มีหลายแห่งใช้ว่า "พระอายการ" เช่น พระอายการลักษณะเบ็ดเสร็จ

พิจารณาตามรูปศัพท์ของคำว่า "อัยการ"จะเห็นได้จากปทานุกรมกระทรวง ธรรมการ พ.ศ.2470 ว่า การเขียนในสมัยนั้นได้ใช้ตัวอักษรว่า "อัยยการ" คือมีตัว อักษร "ย" เพิ่มขึ้นอีกหนึ่งตัว ซึ่งพลตรีพระเจ้าวรวงศ์เธอกรมหมื่นนราธิปพงศ์ ประพันธ์ ทรงอธิบายว่าการที่เขียน "อัยยการ" ก็เพิ่งเขียนขึ้นเมื่อออกปทานุกรม ฉบับนี้เองแต่ก่อนไม่เคยเห็นเขียนเช่นนั้น ครั้นต่อมาพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตย สถาน พ.ศ.2493 ได้กลับใช้คำว่า "อัยการ" เมื่อยกศัพท์ว่า "อัย" หรือ "อัยย" ซึ่งเป็นคำบาลี แปลว่า "ผู้เป็นเจ้าผู้เป็นใหญ่ นาย" คำว่า "การ" คืองานหรือหน้าที่ ฉะนั้นคำว่า "อัยการ" ตามความหมายของการแยกศัพท์ ก็คืองานของ ผู้เป็นเจ้านาย หรือ งานของผู้เป็นใหญ่ แต่ความหมายในปทานุกรมหรือพจนานุกรมได้ผิดแผกออกไป คือ หมายความว่า ชื่อกรมหนึ่งซึ่งมีหน้าที่ฟ้องความแผ่นดิน หรือเจ้าหน้าที่ในกรมนั้น

ตามรูปกฎหมาย

การค้นหาที่มาของคำว่า "อัยการ" ตามกฎหมายเก่า เสด็จพระเจ้าวรวงค์ เธอ ซึ่งได้กล่าวพระนามข้างต้นนั้นได้ทรงยกพระราชปรารภในประมวลกฎหมาย รัชกาลที่ 1 และในลักษณะพระธรรมสาตร ขึ้นพิจารณาดังนี้

ในพระราชปรารภในประมวลกฎหมายรัชกาลที่ 1 มีความว่า "แลฝ่ายข้าง อาณาจักร กสัตรผู้จะครองแผ่นดินนั้นอาศัยซึ่งโบราณราชนิติกฎหมาย พระอายการ อันกสัตร แต่ก่อนบัญญัติไว้ให้เป็นบรรทัดฐานจึงพิพากษา ตราสินเนื้อความราษฎรทั้งปวงได้โดยยุติธรรม และพระราชกำหนดบท พระอายการนั้น ก็ฟั่นเฟือนวิปริตผิดซ้ำต่างกันไปเป็นอันมาก จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ จัดข้าทูลอองฯ ที่มีสติปัญญาได้ 11 คน ชำระพระราช กำหนดบทพระอายการอันมีอยู่ในหอหลวง ตั้งแต่พระธรรมสาตรไปให้ถูกถ้วนตามบาลีเนื้อความผิดมิให้ผิดเพี้ยน.."

ในพระธรรมสาตรมีความว่า "อันสาขาคดีนั้น คือ ลักษณะพระราชกำหนดบทพระอายการ และพระราชบัญญัติซึ่งจัดเป็นพระราชสาตรทั้งปวง อันโบราณราชกสัตรทรงพระอุตสาหะพิจารณาคำนึง ตามพระ คำภีร์พระธรรมสาตร แล้วมีพระราชบัญญัติดัดแปลงตกแต่งตั้งเป็น พระราชกำหนดบทพระอายการไว้โดยมาตราเป็นอันมากทุก ๆ ลำดับ กสัตรมาตราบเท่าทุกวันนี้"

พลตรี พระเจ้าวรวงศ์เธอพระองค์นั้นได้ทรงวินิจฉัยว่า ตามที่ปรากฏคำว่า "อายการ" อยู่ในที่ 2 แห่งนี้ ก็พอจะเห็นความหมายของคำว่า "อัยการ" ได้แล้ว กล่าวคือ พระราชกำหนดบทพระอายการได้แก่ราชสาตรหรือบทกฎหมายที่กสัตร ได้ทรงกำหนดขึ้นตามหลักฎหมายในพระธรรมสาตร

คำว่า "พระอายการ" ตามที่ได้ทรงยกขึ้นเป็นตัวอย่างที่ 4 แห่งข้างต้นนั้น ตัวพิมพ์ในกฎหมายเก่า 2 เล่มของหมอบลัดเล ใช้คำว่า พระไอยการ และคำว่า พระไอยการ นี้ ยังมีการเขียนปรากฏอยู่ในกฎหมายเก่าอีกหลายบท เช่น ในกฎมณเฑียรบาลใช้คำว่า "กำหนดพระราชกฤษฎีกา ไอยการ พระราชกุมาร พระราชนัดดา ฝ่ายพระราชกุมารเกิดด้วยพระอัครมเหษี คือ สมเด็จหน่อ พระพุทธเจ้าอันเกิดด้วยแม่หยัวเมือง เป็นพระมหาอุปราชเกิดด้วย ลูกหลวงกินเมืองเอก เกิดด้วยหลานกินเมืองโท เกิดด้วยพระสนม เป็นพระเยาวราช"เป็นต้น ความหมายแห่งคำว่า "ไอยการ" ตามความที่ใช้ในกฎมณเฑียรบาลนี้ หลวงอรรถไกวัลวที อธิบายว่า หมายความถึง ทำเนียบหรือ หน้าที่สำหรับปฏิบัติและถ้าจะได้ศึกษากฎมณเฑียรบาลโดยตลอด จะเห็นได้ว่า ในกฎมณเฑียรบาลมีความกล่าวถึงหน้าที่ของพนักงานต่าง ๆ ไว้เป็นอันมาก เช่น "...ห้ามแห่ แลขี่ม้า เข้ามาในสนาม ไอยการขุนดาบห้าม ถ้าขุนดาบ มิได้ห้ามปรามไซร้ โทษขุนดาบสามประการ.." และนอกจากนี้ ตามกฎ มณเฑียรบาลได้กล่าวถึงหน้าที่มหาดไทยความว่า "ไอยการ" ลูกขุน พ่อเรือน หมู่ไพร่พลทหาร โทษอาญา และช้างม้างา เชือก เรือ สังกัดกฎหมาย และหญ้า แล งาน ณรงคสงคราม ทั้งนี้ พนักงานมหาดไทย" ซึ่งพอจะเห็นความหมายของคำว่า "ไอยการ" ได้ว่า หมายถึง หน้าที่หรือการซึ่งจะต้อง ปฏิบัติหรือระเบียบปฏิบัติ

พลตรีพรเจ้าวรวงศ์เธอกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ ทรงชี้แจงว่าเมื่อเห็น การเขียนสองรูปคือ "อายการ" และ "ไอยการ" แล้วก็เห็นได้ว่ามาจากคำว่า "อาย" หรือ " ไอย" ซึ่งแปลว่า ทางไปหรือทางดำเนิน ทางปฏิบัติ" และตามตัวอย่างที่ปรากฏในกฎมณเฑียรบาลที่ยกขึ้นกล่าวนั้น จะเห็นว่า "อัยการ" แปลว่า "ทำเนียมปฏิบัติ หรือหน้าที่ปฏิบัติ คือ ไอย ก็ตรงกับคำว่าปฏิบัติ นั้นเอง หรือถ้าจะใช้อีกคำหนึ่งให้มีความหมายว่า การไป การดำเนิน เราก็มี คำว่า จารีต ซึ่งเมื่อรวมความหมายของคำว่า "อายการ" และ "ไอยการ" ซึ่ง ปรากฏในกฎหมายเก่าเป็นลำดับมานั้นแล้ว "พระราชกำหนดบทพระอายการ" จึงแปลว่า "พระราชกำหนดบทราชปฏิบัติหรือบรรทัดฐานการปฏิบัติซึ่งกสัตรบัญญัติไว้"

และในที่สุดคำว่า "อัยการ" จึงได้แก่ "กฎหมายซึ่งกสัตรบัญญัติตาม หลักพระธรรมสาตร และตามขนบธรรมเนียมประเพณีซึ่งปฏิบัติกันมา แต่ยังไม่เป็นบรรทัดฐานกสัตรบัญญัติขึ้นให้ เป็นบรรทัดฐานสำหรับราษฎร และผู้ตัดสินความจะได้ถือปฏิบัติต่อไป"

คำว่า "อัยการ" หมายถึงผู้รักษา

ความหมายของคำว่า "อัยการ" ตามประวัติที่มาของกฎหมายดังกล่าว ย่อมเป็นที่เข้าใจได้ว่ามีความหมายตรงตามรูปศัพท์ที่ว่า เป็นงานของผู้เป็นใหญ่ หรือเป็นบทกฎหมาย ซึ่งกสัตรบัญญัติขึ้น ส่วนคำที่เรียกขานว่า "อัยการ" อันมี ความหมายถึง เจ้าพนักงานผู้รักษากฎหมายในกาลต่อมา ชั้นเดิมทีเดียวน่าจะ เรียกกันในหมู่ผู้รักษากฎมณเฑียรบาลว่า "ผู้ถืออัยการ" โดยจะพึงเห็นได้ จาก กฎมณเฑียรบาล ซึ่งตราขึ้นเมื่อจุลศักราช 720 ตอนหนึ่งมีความว่า "อนึ่ง ผู้ถืออัยการและอาญาทั้งปวง มีผู้ทำผิดอัยการซึ่งมิชอบ และ ผู้ถืออัยการมิได้ว่าตามอัยการที่ชอบไซร้ อันจะลงโทษแก่ผู้กระทำผิดอัยการนั้น ฉันใดให้ลงโทษแก่ผู้ถืออัยการ อันมิได้ว่ากล่าวนั้นด้วย" ความเป็นมา ของผู้เป็นทนายแผ่นดินในกาลต่อมา เพิ่งจะปรากฏชัดเจนในถ้อยคำ ต่อเมื่อ ได้มีประกาศกฎกระทรวงยุติธรรม ว่าด้วยคนอนาถายากจนฟ้องความลงวันที่ 29 มีนาคม ร.ศ.111 ข้อ 12. ความว่า "เจ้าพนักงานกรมอัยการอาจขอให้ ศาลสั่งห้ามมิให้โจทก์ว่าความอย่างคนอนาถาได้ ถ้าปรากฏว่าโจทก์มิได้ เป็นคนอนาถาจริง" และความในบทบัญญัติข้อ 12.แห่งพระราชบัญญัติ จัดการในสนามสถิตยุติธรรม ร.ศ.111 ซึ่งบัญญัติถึงเจ้าพนักงานกรมอัยการฟ้อง ความไม่ต้องสาบาลตัว ก็ได้ใช้ถ้อยคำเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ เพราะแต่เดิมมามิได้ มีอัยการเป็นผู้ฟ้องความอาญาแผ่นดิน ราษฎรผู้มีคดีความในโรงศาล หรือมี เรื่องราวจะฟ้องกล่าวโทษ ถวายฎีกาก็ไปให้ "เจ้าพนักงานกรมล้อมพระราชวังเรียงความและเขียนเรื่องราวให้" (ดูประกาศรัชกาลที่ 4 ประกาศว่าด้วยผู้ซึ่ง ถวายเรื่องราวและฎีกา) หรือมิฉะนั้น ก็ไปร้องต่อจ่าศาลด้วยตนเองว่าประสงค์ จะฟ้องความเช่นนั้นฯ จ่าศาลก็จดถ้อยคำเป็นหนังสือมอบให้พนักงานประทับ รับฟ้อง (ดูลักษณะธรรมสาตรในกฎหมายตราสามดวง) และจ่าศาลบังคับให้ โจทก์สาบาลก่อนฟ้องว่าเป็นความจริง (ดูพระราชบัญญัติว่าด้วยบังคับโจทก์ ให้สาบานก่อนฟ้องความอาญา ร.ศ.111) หรือถ้าเห็นว่าการที่ตนจะฟ้องความ เองจะเป็นการเสียเปรียบก็แต่งทนายไว้ความให้ไปว่าต่างได้ (ดูพระราชบัญญัติว่าความศาลต่างประเทศ จ.ศ.1243)

เรื่องประวัติของอัยการนี้ พลตรี สุข เปรุนาวิน เนติบัณฑิต อดีตอัยการ และหลวงอรรถไกวัลวที อดีตรองอธิบดีกรมอัยการ ได้เรียบเรียง "ระบอบอัยการ" ลงพิมพ์ในหนังสือบทบัณฑิตย์กล่าวความถึงประวัติของอัยการในประเทศไทย ว่า "อัยการในปัจจุบันนี้ แต่เดิมมาถือว่าเป็นองค์การส่วนหนึ่งของกิจการ ยุติธรรมแต่โบราณกาลมิได้เรียกว่า อัยการ คำว่าอัยการเพิ่งมาเรียกใช้ สำหรับผู้มีหน้าที่ดำเนินคดีอาญาในศาลเมื่อตั้งกระทรวงยุติธรรมแล้ว

คำว่า "อัยการ" ได้ถูกเรียกขานในพระราชบัญญัติบ้าง ในกฎกระทรวงบ้างว่า เจ้าพนักงานกรมอัยการ หรือเจ้าพนักงานผู้รักษากฎหมายมาตั้งแต่ ร.ศ. 111 ตลอดมาจน ร.ศ.114 เมื่อได้มีกฎหมายพระธรรมนูญศาลหัวเมืองบัญญัติ ถึงการแต่งตั้งอัยการในหัวเมือง จึงได้มีการเรียกอัยการว่า พนักงานอัยการ

ยกกระบัตร

ตำแหน่งอัยการนี้แต่เดิมเรียกว่า "ยกกระบัตร"หรือ "ยกระบัตร" หรือ "ยกบัตร"ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.2493 แปลความไว้ว่าเป็น "ตำแหน่งข้าราชการครั้งโบราณสังกัดกระทรวงวัง มีหน้าที่ออกไปประจำอยู่ตามหัวเมืองเพื่อสอดส่องอรรถคดี ตำแหน่งเจ้าพนักงานเกี่ยวกับอรรถคดีตรงกับอัยการในบัดนี้ ตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายธุรการของศาลตรงกับจ่าศาลในบัดนี้ เจ้าหน้าที่ในการจัดหาเครื่องใช้ของทหาร

" คำว่า "ยกบัตร" ปรากฏในพระราชกำหนดเก่า (จ.ศ.1069) ว่า "ถ้าราษฎรจะร้องฟ้องด้วยกิจเนื้อความสิ่งใดและเนื้อความเป็นกระทรวงอาญาได้ พิจารณา ให้ยกบัตรและจ่าเมืองและแพ่งและศุภมาตรนั่งแทนด้วย จงทุกคู่และให้ถามตามสัตย์ความจริง ถ้าแนะเนื้อความชี้ขาดให้กรมการนั่งพร้อมกันว่าเป็นประการใดจึงยกบัตรกฎหมาย เอาเป็นกลาง... ถ้าแล สั่งให้ปรับ ๆ มาว่าประการใดแล้วให้ยกบัตรพิจารณาดูในใบสัตย์ซึ่งใส่ ด้วยบทพระอัยการซึ่งอยู่แก่ยกบัตรนั้น"

ในสมัยแผ่นดินสมเด็จพระนารายณ์มหาราชนั้นได้มีพระราชไมตรีสัมพันธ์ อันดีกับพระเจ้าหลุยส์แห่งประเทศฝรั่งเศส ครั้งนั้นมองสิเออร์ เดอ ลาลูแบร์ เป็นราชทูตเข้ามาเจริญสัมพันธไมตรีในแผ่นดินสยาม ได้บันทึกความเป็นไปของเหตุการณ์บ้านเมืองไทยในสมัยนั้น และได้กล่าวถึงยกระบัตรไว้ว่า "ออก- พระยกบัตร" (Oc-Pra Jockebatest) เป็นทำนองอัยการแผ่นดิน และมีหน้าที่สอดแนมความเคลื่อนไหวของเจ้าเมืองเป็นที่ตั้ง ตำแหน่งนี้ไม่สืบทายาทถึงบุตรในหลวงทรงแต่งตั้งจากบุคคลที่ทรงไว้วางพระราช หฤทัย... ออกหลวงแพ่ง (OC-Louang Peng) เป็นผู้รักษาสมุดพระราชกำหนด กฎหมายหรือพระราชประเพณีพิพากษาอรรถคดีไปตามนั้นและในขณะที่มีการพิจารณาคดี ออกหลวงแพ่งก็เป็นผู้อ่านตัวบทกฎหมายที่ยกขึ้นพิจารณาคดีนั้น ๆ และเป็นผู้วางคำตัดสินนั่นเอง

" ตำแหน่งยกระบัตร ได้เริ่มในสมัยกรุงศรีอยุธยาโดยตำแหน่ง "ยกระบัตร" ขึ้น ให้ทำหน้าที่สองส่องอรรถคดีความหัวเมือง และสอดส่องดีร้ายของเจ้าเมือง และกรมการเมืองด้วย ผลพลอยได้ที่เห็นชัดเจนของการตั้งตำแหน่งยกระบัตร ไปประจำตามหัวเมืองประการหนึ่งก็คือ ความเป็นปึกแผ่นหรือเอกภาพในการบังคับใช้กฎหมายของพระนครศรีอยุธยา นอกจากนี้ตำแหน่งยกระบัตรยังมีอำนาจหน้าที่อื่น ๆ อีกมากมาย และโดยตำแหน่งยกระบัตรนี้เอง กระบวนการรวมประเทศด้วยวิธีการทางนิติศาสตร์จึงเริ่มต้นอย่างมีประสิทธิภาพ และ ตำแหน่งยกระบัตรได้กลายเป็นตำแหน่งสำคัญตำแหน่งหนึ่งตลอดช่วงประวัติ ศาสตร์อันยาวนานแห่งกรุงศรีอยุธยาจนกระทั่งถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น

อำนาจและหน้าที่ของยกระบัตรที่ได้ระบุไว้ในกฎหมายตราสามดวง อาจจำแนกเป็นหมวดหมู่ได้ดังนี้ 1. อำนาจหน้าที่สอดส่องดูแลผิดและชอบแห่งเจ้าเมืองและกรมการเมือง คือ "ถ้าจะตั้งยกระบัตร ให้ตั้งผู้มีตระกูลอันเป็นราชการรู้ขนบธรรมเนียม ในเมืองหลวงไป แลผู้เป็นยกระบัตรอย่าให้มีใจโลภหลง อย่าเจรจามุสาวาทอำพรางอย่างเห็นแก่ความสมเลนุพูนพิโรธและเสียดข้อความ จงมีใจกรุณาแก่ราษฎรคอยดูผิดแลชอบแห่งเจ้าเมือง" (อาญาหลวง,บรัดเล เล่ม 2 หน้า 232) "ถ้ากรรมการเจ้าเมืองมีที่ไปให้ยกระบัตรไปด้วยคอยดูแลผิดชอบ ถ้าเห็นคดีมิชอบไซ้ให้ว่ากล่าวห้ามปรามให้รู้ ถ้ามิฟังอันชอบนั้นให้ยกระบัตรไปทูลแต่พระเจ้าอยู่หัว อนึ่ง ราชการพระเจ้าอยู่หัวทุกกระทรวงทบวงการใด ๆ ให้ยกระบัตรเล็งดูให้รู้ว่าผิดแลชอบ ถ้าเห็นผิดก็ให้ว่าแก่เจ้าเมืองและกรมการให้ช่วยชำระคดีจงชอบ" (ขบถศึก,บรัดเล เล่ม 2 หน้า 251-3) "อนึ่ง เจ้าเมืองใช้คนไปนอกด้าน นอกทางไปราชการอันใด เจ้าเมืองจะใช้ไปค้าขายประเทศใด ๆ ก็ดี เขาให้สารพิไสยก็ดี ให้ยกระบัตรรู้เรื่องด้วยเจ้าเมือง" (อาญาหลวง, บรัดเล, เล่ม 2 หน้า 232)

2. อำนาจหน้าที่สอดส่องอรรถคดีความในหัวเมือง คือ "เมื่อผู้พิจารณาร้องฟ้องทุกข์ราษฎรความบ้านความเมืองละไว้ให้เนิ่นช้าให้ ราษฎรเดือด ร้อน ก็ให้เป็นผู้ยกระบัตรเอาคดีนั้นบอกแก่เจ้าเมือง" , "อนึ่ง ผู้เป็นยก ระบัตรอย่าให้ต้องราชการอันมีในกระทรวงการทุกหมู่ กำหนดให้รู้แต่การอายัดไว้แต่ต้นนั้น อายัดการผู้เป็นยกระบัตรแห่งเจ้าเมืองนอกทุกแห่ง ให้แต่งคอยราษฎร" , "เขาร่ำเรียนร้องฟ้องด้วยประการใด ๆ ให้ยกระบัตรฟังผิดแลชอบ ท่านมิให้ยกระบัตรเอาความธรรมธิกรณ์นครบาล มาพิจารณาให้ว่ากล่าวกันตามพระธรรมนูญ (กระทรวงศาล) อนึ่ง ราษฎรจะร้องทุกข์ก็ให้ร้องฟ้องแก่ยกระบัตร ก็ให้ยกระบัตรเอาคดี อันเขาร้องฟ้องนั้นให้พิจารณาจงเป็นสัตย์เป็นธรรมให้เห็นผิดและชอบ ตามพระราชธรรมนูญ" (อาญาหลวง,บรัดเล เล่ม 2 หน้า 232) "ให้ยกระบัตร มีอำนาจพิจารณาคดีอาญาและอุทธรณ์ที่ศาลตระลาการหรือกรมการเมืองได้พิจารณา ไต่ส่วนแล้ว"(พระราชกำหนด, บรัดเล เล่ม 2 หน้า 394-7) "ในกรณีที่จะส่งคดีความไปชี้ขาดปรับบทยังหัวเมืองใกล้เคียงมิได้ให้ ยกระบัตรลุกนั่งพร้อมกับผู้รักษาเมือง ผู้รั้ง ขุนปลัดและกรมการเพื่อชี้ ขาดปรับบทให้แล้วเสร็จในเมืองนั้น" (อุทธรณ์,บรัดเล เล่ม 1 หน้า 493 ) "ถ้าเจ้าเมืองผู้รักษาเมืองจะนั่งพิพากษากิจการบ้านเมือง แลราษฎรร้อง ฟ้องสำหรับเมืองนั้นประการใด ให้ยกระบัตรรู้เห็นผิดและชอบนั้นด้วย ถ้าชาวต่างเมืองไปเป็นความด้วยชาวเมืองใด ๆ ไซร้ ให้ยกระบัตรนำชี้ แก่เจ้าเมือง" (พระราชกำหนดเก่า กฎที่ 23 บรัดเล เล่ม 2 หน้า 320-3) "คดี เกี่ยวกับชาวต่างประเทศฝรั่ง อังกฤษ วิลันดา แขกเทศแขกชลามลายู มักกะสัน ญวน จีน ที่เกิดในหัวเมืองใดยกระบัตรได้พิจารณา" (พระธรรม- นูญ ข้อ 7, บรัดเล เล่ม 1 หน้า 44)

3. อำนาจหน้าที่ถวายรายงานความเป็นไปในกิจการบ้านเมืองในหัวเมือง นั้น ๆ ถ้า "ผู้เป็นยกระบัตรไปถวายบังคมแต่สมเด็จบรมบพิตรพระพุทธ เจ้าอยู่หัวเมืองใด ๆ ก็ดีอย่าให้เจ้าเมืองห้าม" (อาญาหลวง,บรัดเล เล่ม 2 หน้า 232) "อนึ่งถ้าเทศกาลพระราชพิธีตรุศสารทให้ยกระบัตรเข้าไปถือ น้ำพระพัทสัจจาโดยราชประเพณี อนึ่ง ครั้นยกระบัตรเข้าไปกิจราชการ ก็ดี มาขอรับพระราชทานน้ำพระพัทสัจจาเมื่อใด จะให้กรมวังถามด้วย กิจราชการแลกิจสุขทุกข์ราษฎรทั้งปวง แลคนแอบแฝงซุ่มซ่อนจรจัด พลัดให้ ๆ การจงสิ้นเชิง ถ้าแลมิว่าตามจริงไซร้จะให้เฆี่ยนถามให้สิ้นเชิง ถ้าแลเข้ามาแก้แต่ปากเปล่าและให้การมิได้ไซร้ จะให้มีโทษเถิงสิ้นชีวิต" (พระราชกำหนดเก่า, บรัดเล เล่ม 2 หน้า 323)

4. อำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการรณรงค์สงครามให้ยกระบัตรดูผิดแลชอบ (ขบถศึก,บรัดเล เล่ม 2 หน้า 251-3, กฎมณเทียรบาล บรัดเล เล่ม 2 หน้า 103) "เมื่อเจ้าเมืองจะไปราชการสงครามไซร้ ให้ยกระบัตรไปด้วยเจ้าเมือง" (อาญาหลวง บรัดเล เล่ม 2 หน้า 232)

5. อำนาจหน้าที่เกี่ยวกับงานความมั่นคงได้แก่ งานพระราชพิธีถือน้ำพระพัทสัจจาในหัวเมือง กล่าวคือ "ฝ่ายข้างผู้รักษาเมือง ผู้รั้ง กรมการ พระ หลวง ขุน หมื่น นายที่ นายส่วยสาอากร ปากใต้ฝ่ายเหนือนั้น ครั้นถึงเทศกาลพระราชพิธีตรุศสราท ให้มีธูป เทียน เข้าตอกดอกไม้เป็นเครื่องบูชา ไปพร้อมกัน รับน้ำพระพัทสัจจา ณ วัดอารามใหญ่ ซึ่งเป็นตำแหน่งเคยรับพระราชทานน้ำพระพัทสัจจานั้น เป็นพนักงานขุนยกระบัตรได้บาด หมายตรวจตราเอาบาญชีตามบุราณราชประเพณีแต่ก่อนมา ถ้าผู้ป่วย เจ็บหนักพ้นกำลังที่จะแบกหามมามิได้ แลมีผู้กะเกณฑ์ไปราชการไกล กลับมามิทันชันสูตรสืบสมคุ้มโทษให้ตรวจเอาตัวตามบาญชีในแต่เช้า ในเที่ยง ถ้าพ้นเที่ยงแลผู้ใดขาดมิได้มากราบถวายบังคม พระราชอุทิศ น้ำพระพัทสัจจา จะเอาตัวผู้นั้นเป็นโทษเท่าขบถตามพระอัยการ ถ้าหัว เมืองให้ยกระบัตรเอาตัวมาถาม บอกส่งตัวมายังลูกขุน ณ ศาลา ถ้าใน กรุงเทพมหานครให้กรมวังเอาตัวมาถามเอาเนื้อความบังคมทูลพระกรุณา จะเอาตัวเป็นโทษตามโทษานุโทษ" (พระราชกำหนดเก่ากฎที่ 58,บรัดเล เล่ม 2 หน้า 398)

บรรดาศักดิ์ของยกระบัตรมณฑลในสมัยรัชการที่ 5 ในถือศักดินา 1,600 ไร่ หมายความว่า ถ้าผู้ใดทำร้ายร่างกายยกระบัตรมณฑลเข้า สมมติค่าปรับฐาน ทำร้ายร่างกายเท่ากับ 25 เบี้ย ผู้นั้นจะต้องเสียค่าปรับอันแท้จริงคือ 25 X 1600 = 40,000 เบี้ย และในทางกลับกันถ้ายกระบัตรมณฑลไปทำร้ายผู้ใดเข้าสมมติ ค่าปรับฐานทำร้ายร่างกายเท่ากับ 25 เบี้ย ยกระบัตรมณฑลก็จะต้องเสียค่าปรับ เป็นเงินทั้งสิ้น 40,000 เบี้ย เช่นเดียวกัน ทั้งนี้นับเป็นความรับผิดชอบอันเป็นธรรมต่สังคมดีอยู่ เพราะผู้ที่มีศักดินาสูงย่อมสมควรได้รับการยกย่องอย่างสูงจากสังคม และในขณะเดียวกันก็ต้องมีหน้าที่รับผิดชอบต่อสังคมสูงตามไปด้วย

ตำแหน่งยกระบัตรนี้ในประวัติศาสตร์ปรากฏว่า พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช พระปฐมบรมวงศ์จักรีแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ เมื่อครั้งสมัยกรุงศรีอยุธยาขณะพม่ากำลังล้อมกรุงอยู่ในปี พ.ศ.2310 นั้นพระองค์รับ ราชการมีนามอยู่ในตำแหน่งว่า "หลวงยกระบัตรเมืองราชบุรี" แล้วจึงได้เป็นพระราชวรินทร์ ในสมัยสมเด็จพระเจ้ากรุงธนบุรี จนกระทั่งปราบดาภิเษกขึ้นเป็น พระบาทสมเด็จพระพุทะยอดฟ้าจุฬาโลก ในเวลาต่อมาเมื่อพุทธศักราช 2325 โดยความปรากฏในพระราชพงศาวดาร มีว่า "เมื่อพระชนมายุได้ 21 พรรษาผนวชเป็นพระภิกษุอยู่วัดมหาทลายได้ 1 พรรษาลาผนวช แล้วเข้ารับราชการเป็นมหาดเล็กหลวงในแผ่นดินพระเจ้าอุทุมพร (ขุนหลวงดอกมะเดื่อ) กษัตริย์องค์ที่ 33 แห่งกรุงศรีอยุธยา ต่อมาได้วิวาหมงคลกับธิดาในตระกูลเศรษฐีที่ตำบลอัมพวาแขวงเมืองสมุทรสงคราม อยู่ต่อเมืองราชบุรี จึงเสด็จออกไปรับราชการอยู่ที่เมืองราชบุรี ได้ตำแหน่งหลวงยกระบัตรเมื่อพระชนม์ 25 พรรษา ขณะนั้นพุทธศักราช 2305 ต่อมาเมื่อกรุงศรีอยุธยาเสียทีแก่พม่าข้าศึกแล้ว พระเจ้าตากสินมหาราชสถาปนากรุงธนบุรีขึ้นเป็นราชธานี จึงเสด็จเข้ามารับราชการ อยู่ในพระเจ้ากรุงธนบุรีทำการศึกสงครามกับพม่าและรวบรวมอาณาเขตประเทศหลาย ครั้ง จนได้ยศตำแหน่งเป็นพระยายมราช เจ้าพระยาจักรี และสมเด็จเจ้าพระยามหากษัตริย์ศึก และต่อมาเมื่อมีเหตุเกิดแต่พระเจ้ากรุงธนบุรี จึงได้เสด็จขึ้นครองราชย์เป็นพระเจ้าแผ่นดินพระองค์แรกแห่งราชวงศ์จักรี และได้ทรงสถาปนากรุงเทพมหานครขึ้นเป็นราชธานี สืบมาจนกระทั่งทุกวันนี้"

จึงกล่าวได้ด้วยความภาคภูมิใจว่า พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชทรงเคยเป็นอัยการมาก่อนหรือกล่าวอีก นัยหนึ่งว่าเป็น "พระมหากษัตริย์อัยการ" ดั่งที่สมเด็จพระญาณสังวร สมเด็จพระสังฆราชรับสั่งไว้ใน คราวประดิษฐานพระบรมรูปพระบรมสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช ในพิธีเปิดอาคาร 100 ปีสำนักงานอัยการสูงสุดและพิพิธภัณฑ์อัยการไทย

เมื่อครั้งก่อตั้งกรมอัยการใน ร.ศ.112(พ.ศ.2436) นั้น ตำแหน่งยกระบัตรก็ยังคงมีอยู่ในทุกหัวเมืองมณฑล(ดูรายละเอียดในส่วนที่ 5) คำว่า "ยกระบัตร" ได้ เปลี่ยนมาเรียกชื่อว่า "อัยการ" เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ.2459 ตามพระราชโองการประกาศรวมพนักงานอัยการฉบับลงวันที่ 11 มีนาคม พ.ศ.2458

อย่างไรก็ดี เดิมตามร่างประกาศฉบับนี้ ยังคงรักษาคำว่า "ยกระบัตร" ไว้เรียกว่า "ยกระบัตรมณฑล" และ "ยกระบัตรเมือง" แต่ครั้นเมื่อสมเด็จ พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อได้ทอดพระเนตรตรวจดูร่างแล้ว มีพระราช ดำริว่าคำว่า "ยกระบัตร" ตามความหมายดั้งเดิมสมัยโบราณนั้นคงเปลี่ยนไปมากแล้ว ความหมายเดิมนั้นอย่างหนึ่ง แต่เมื่อเสด็จในกรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงนำมาใช้ในข้อบังคับลักษณะปกครองหัว เมือง ร.ศ.116 นั้นมีความหมายผิดไปอีกอย่างหนึ่ง และเมื่อพระยาอภัยราชาเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมกลับนำมาใข้ในร่างประกาศรวม พนักงานอัยการ พ.ศ.2458 นั้น แม้จะมีความหมายใกล้เคียงกับยกระบัตรสมัยโบราณอยู่บ้างแต่ก็ไม่เหมือนกันที เดียว ความหมายดั้งเดิมคงเปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว เพราะระบบการดำเนินคดีสมัยใหม่แบบกล่าวหานี้ยกระบัตรสมัยโบราณหาได้รู้จัก ไม่ จึงทรงพระราชดำริให้เปลี่ยนชื่อเรียกเสียใหม่แก้ไขคำว่า "ยกระบัตร" ในร่างของเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเป็นคำว่า "อัยการ" ทั้งหมดโดยมีพระราชหัตถ์เลขาบันทึกประกอบ การพิจารณาประกาศรวมพนักงานอัยการดังนี้

อนึ่งอัยการหัวเมืองที่ใช้เรียกกันมาว่า "ยกระบัตร" นั้น เห็นว่าดูไม่มีมูลอย่างไร นอกจากที่สมมุติขึ้นดื้อ ๆ อย่างนั้นเองดูเหมือนกรมพระยาดำรงฯ จะต้องประสงค์แต่เพียงจะใช้ศัพท์เก่า เพื่อให้มีพร้อม เจ้าเมือง ปลัด ยกระบัตรอย่างโบราณเท่านั้นเอง เพราะฉะนั้นเมื่อจะ เปลี่ยนอัยการมาขึ้นกระทรวงยุติธรรมนั้นแล้ว ควรจะเปลี่ยนเรียก ตำแหน่ง"ยกระบัตร" ว่า "อัยการ" และคำว่า "ยกระบัตร" น้น จะได้ยกไปใช้น่าที่ใดน่าที่ 1 แล้วแต่ กระทรวงมหาดไทยจะเห็นเหมาะสมสืบไป กับราชทินนามที่ได้เคยเอามาใช้ตั้งยกระบัตรนั้น โดยมากก็ไม่ใช่นาม สำหรับอัยการ เพราะฉะนั้นนอกจากนามที่มีความแปลได้เนื่อด้วยกิจอัยการโดยตรง เช่น "หลวงทรงสารนิติ" และพวกนามที่มีคำว่า "อัยการ" หรือ "วรัยการ" "อัยกิจ", ฯลฯ และนามที่พอจะเหยียดให้ได้ เช่น "หลวงบริหารชนาธิกรณ์" (ราชทินนามกรมวัง-ยกระบัตรสมัยเก่า) หรือ "พระวุฒิภาคภักดี" (ราชทินนามวัง-ยกระบัตรสมัยเก่า) ดังนี้แล้วนามที่ เคยใช้เป็นอัยการหัวเมืองอย่างเช่น "พระกรุงศรีบริรักษ์" (ราชทินนาม กรมมหาดไทย ยกระบัตรสมัยกรมพระยาดำรงราชานุภาพ)"พระสุนทร- พิพิธ" (ราชทินนามกรมมหาดไทย) "หลวงเดชะวิไชย"(ราชทินนามกรม มหาดไทย) "ขุนสมรรถไชยศรี" (ราชทินนามกรมมหาดไทย) เหล่านี้ เป็นต้นให้คืนไปกระทรวงมหาดไทย

ด้วยเหตุนี้ เมื่อมีประกาศรวมพนักงานอัยการเป็นทางราชการ เมื่อวันที่ 1 เมษายน 2459(ร.ศ.135) จึงมีความบัญญัติว่า "ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2459 สืบไป ฯลฯ ให้เปลี่ยนนามตำแหน่งยกระบัตรมณฑลและยกระ- บัตรเมืองผู้มีหน้าที่เป็นพนักงานใหญ่ของอัยการในมณฑลและหัวเมือง นั้นเสียให้เรียกว่าอัยการมณฑลและอัยการเมืองสืบไป"

ประวัติ

เดิมการดำเนินคดีอาญาในเมืองไทยยังไม่มีพนักงานอัยการอย่างทุกวันนี้ การฟ้องความอาญาเป็นหน้าที่ของราษฎรผู้เป็นโจทก์จะต้องฟ้องเอง ตลอดจนจัดการสืบสวนหาพยานเองทั้งสิ้น เว้นไว้แต่ในความโจรหรือคดีอาญาโจรกรรมบางราย ศาลกระทรวงมีหน้าที่เกี่ยวข้องได้ชำระซักไซ้เสียเอง โดยไม่ต้องมีโจทก์และไม่มีทนายจำเลยแก้ต่าง เท่ากับว่าศาลในกระทรวงนั้นๆ เป็นทั้งโจทก์และ เป็นผู้ชำระความเอง ทั้งนี้ โดยถือว่าเป็นการปราบปรามโจรผู้ร้ายไปในตัว

วิธีการพิจารณาและพิพากษาคดีในประเทศตามแบบครั้งกรุงศรีอยุธยา เป็นราชธานีและยังใช้ต่อมาในกรุงรัตนโกสินทร์ จนกระทั่งตั้งกระทรวงยุติธรรม ร.ศ.110 เป็นวิธีที่เอาแบบอินเดียมาผสมกับแบบไทย คือใช้บุคคล 2 จำพวก เป็นตุลาการพวกหนึ่ง เป็นพราหมณ์ชาวต่างประเทศ ซึ่งเชี่ยวชาญวิชา นิติศาสตร์เรียกว่า ลูกขุน ณ ศาลหลวงมี 12 คน อีกพวกหนึ่งหัวหน้าเป็นพระมหาราชครูปุโรหิตคนหนึ่ง พระมหาราชครูมหิธรคนหนึ่ง ถือศักดินาเท่าเจ้าพระยา หน้าที่ของลูกขุน ณ ศาลหลวงสำหรับชี้บทกฎหมาย แต่จะบังคับบัญชาอย่างใดไม่ได้ อำนาจการบังคับบัญชาทุกอย่างอยู่กับเจ้าพนักงานที่เป็นไทย ถ้าใครจะฟ้องความจะเขียนเป็นหนังสือฟ้องไม่ได้ ต้องไปร้องต่อจ่าศาลว่าประสงค์จะฟ้องความเช่นว่านั้น ๆ จ่าศาลจดถ้อยคำลงเป็นหนังสือแล้วมอบให้พนักงานประทับฟ้องนำขึ้นปรึกษาลูกขุน ณ ศาลหลวง ว่าเป็นฟ้องต้องตามกฎหมายควรรับพิจารณาหรือไม่ ถ้าลูกขุนเห็นว่าควรรับ พนักงาน ประทับฟ้อง ก็หารือลูกขุนอีกชั้นหนึ่งว่าเป็นกระทรวงศาลใดที่จะพิจารณา แล้วส่งฟ้องกับตัวโจทก์ไปยังศาลนั้น ตุลาการศาลนั้นหมายเรียกตัวจำเลยมา ถามคำถามให้การแล้วส่งคำให้การไปปรึกษาลูกขุนให้ชี้ 2 สถาน คือว่าข้อใดรับกันในสำนวนและข้อใดจะต้องสืบพยาน ตุลาการจึงไปสืบพยานตามคำลูกขุน ครั้นสืบเสร็จแล้วก็ส่งสำนวนไปยังลูกขุนๆ ชี้ขาดว่าฝ่ายไหนแพ้คดี เพราะเหตุใดตุลาการก็นำคำพิพากษาไปส่งผู้ปรับ ผู้ปรับวางโทษว่าควรปรับ โทษเช่นนั้น ๆ ส่งให้ตุลาการไปบังคับ

การดำเนินคดีอาญาในสมัยเดิมมีความเป็นมาเช่นนี้จนถึงปี ร.ศ.110 จึงได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้นให้รวม ศาลยุติธรรมที่แยกย้ายสังกัดอยู่ตามกรมและกระทรวง เช่น กรมหมาดไทย กรมพระกลาโหม กรมนา และกรมต่าง ๆ เข้ามารวมอยู่สังกัดเดียวกันในกระทรวงยุติธรรม และในปี ร.ศ.111 (พ.ศ.2435) จัดให้มีเจ้าพนักงานเป็นผู้ดำเนินคดีอาญาในนามของแผ่นดิน จึงได้เริ่มมีอัยการขึ้นเป็นครั้งแรก

ในประเทศไทย การดำเนินคดีก่อนที่มีอัยการเข้ามาเป็นผู้ดำเนินคดีในนามของแผ่นดิน ได้มีวิวัฒนาการมาตามลำดับตั้งแต่สมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี โดยได้มีการปรับปรุงพัฒนากระบวนการยุติธรรมในหลายด้าน จนกระทั่งมีการจัดตั้งองค์กรอัยการเป็นกรมอัยการขึ้นใน ร.ศ.112 (พ.ศ.2436) เพื่อทำหน้าที่สำคัญในกระบวนการยุติธรรมควบคู่กันกับศาลยุติธรรม วิวัฒนาการดังกล่าวก่อนมีสถาบันอัยการอาจแบ่งเป็นยุคสมัยได้ดังนี้ คือ สมัย สุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา และสมัยรัตนโกสินทร์ก่อนรัชสมัยรัชกาลที่ 5

สมัยกรุงสุโขทัย

การปกครองพระราชอาณาเขตในสมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี ยังไม่มีลักษณะที่เป็นระบบที่มีกลไกยุ่งยากซับซ้อนวัฒนธรรมทางเศรษฐกิจสังคม และการเมืองยังมีลักษณะง่าย ๆ ประนีประนอมซึ่งกันและกันและปล่อยให้พลเมืองมีอิสรเสรีเดินทางค้าขายไปมา ได้สะดวก ความผูกพันภายในครอบครัวเป็นรูปแบบความสัมพันธ์ที่เด่นชัด และสะท้อนออกในวงกว้าง เนื่องจากประชาชนมีอยู่จำนวนน้อย พระเจ้าแผ่นดินทรงมีความสัมพันธ์ใกล้ ชิดกับราษฎร รูปแบบการปกครองและการบริหารพระราชอาณาเขตจึงเป็นแบบปิตาธิปไตย หรือแบบพ่อปกครองลูก คือ คนที่อยู่สูงสุดเป็นพระเจ้า แผ่นดินเรียกว่า พ่อขุนหรือพ่อเมือง ที่เป็นหัวหน้าลดต่ำลงมาก็เรียก ขุน ข้าราชการต่าง ๆ ในสำนักเรียกว่า ลูกขุนจนมาถึงชั้นพลเมืองก็ถือเสมือน เป็นลูกหลานในครอบครัวเดียวกัน ความเข้มงวดกวดขันในเรื่องระเบียบ กฎหมายยังคงมีบทบาทน้อยมาก อิทธิพลของพระธรรมศาสตร์ หรือมนูสารศาสตร์ คงเริ่มมีบ้างแล้วจากการติดต่อกับขอมและมอญแต่ยังไม่ถึงขนาด เป็นแบบพิธี แม้ในหลักศิลาจารึกของพ่อขุนรามคำแหงมหาราช ก็ไม่ปรากฏว่า มีการอ้างถึงหรือออกเป็นพระราชศาสตร์ประกาศเป็นพระราชกำหนด กฎหมาย ของพ่อขุนเป็นหลักฐานให้ค้นพบได้แต่อย่างใด

การชำระคดีความคงใช้วิธีไต่สวนเนื้อความ โดยอำนาจสูงสุดในการชี้ขาดอยู่ที่พ่อขุน โดยราษฎรผู้มีข้อพิพาทนำเรื่องราวหรือขอความเป็นธรรม จากพ่อขุนหรือพระเจ้าแผ่นดินได้ด้วยตนเองโดยตรง ดังปรากฏในหลักศิลาจารึกของพ่อขุนรามคำแหงมหาราช มีข้อความตอนหนึ่งว่า

"ไพร่ฟ้าลูกขุนผิแลผิแผกแสกว้างกัน สวนดูแท้แล้วจึ่งแล่งความ แก่ข้าด้วยซื่อ บ่อเข้าผู้ลัก มักผู้ซ่อน"

"ในปากประตูมีกระดิ่งอันหนึ่งแขวนไว้หั้น ไพร่ฟ้าหน้าปกกลาง บ้านกลางเมืองมีถ้อยมีความเจ็บท้องข้องใจมันจะกล่าวเถิงเจ้าถึงขุนบ่ไร่ ไปลั่นกระดิ่งอันท่านแขวนไว้พ่อขุนรามคำแหงเจ้าเมื่อได้ยิน เรียกเมื่อ ถามสวนความแก่มันด้วยซื่อไพร่ในเมืองสุโขทัยนี้จึงชม"

ในสมัยกรุงสุโขทัย การชำระคดีความจึงไม่มีกฎหมายและกระบวนการ พิจารณาคดีอย่างชัดเจนแน่นอนมีลักษณะเป็นการตกลงไกล่เกลี่ยประนีประนอม เป็นหลักใหญ่ แต่ถึงกระนั้นพ่อขุนหรือพระเจ้าแผ่นดินคงจะชำระความไต่สวน ด้วยพระองค์เองไม่ได้ทั้งหมด เนื่องจากคงไม่มีเวลาพอจึงมีข้อสันนิษฐานว่ายังมีเจ้าหน้าที่ตำแหน่งขุนและ ผู้ช่วยอื่น ๆ ช่วยทำหน้าที่ไต่สวนชำระความในบังคับบัญชาของขุนวัง โดยอาจมีพวกพราหมณ์ปุโรหิตเริ่มเข้ามารับราชการ นำเอากฎหมายพราหมณ์เข้ามาใช้บ้างแล้ว โดยผ่านทางมอญ ซึ่งพวกพราหมณ์ ปุโรหิตเหล่านี้คงให้อยู่ในบังคับบัญชาของขุนวังนั่นเอง โดยปรากฏจากพงศาวดารรามัญ ซึ่งมีหลักฐานต้องตรงกันว่าเมื่อมะกะโทเข้ามาทำราชการอยู่ด้วย พระร่วงเจ้าทรงแต่งตั้งมะกะโทเป็นขุนวังเป็นหัวหน้าดูแลราชการทั่วไปในราช สำนักและควบคุมดูแลการชำระไต่สวนความด้วย ธรรมเนียมนี้คงเป็นไปเช่น เดียวกันในหัวเมืองฝ่ายใต้ของแคว้นสุวรรณภูมิเพราะเมื่อตั้งเป็นกรุง ศรีอยุธยา แล้ว "ขุนวัง" เป็นตำแหน่งหนึ่งในจตุสดมภ์ ตำแหน่งเสนาบดีกรมวังในสมัย กรุงศรีอยุธยาจึงได้ชื่อว่า "พระยาธรรมาฯ" หรือ "พระยาธรรมาธิกรณ์" แปลว่าผู้ครอบครองรักษาธรรม ที่ประชุมแห่งความยุติธรรมหรือศาลมีหน้าที่ ว่าราชการศาลหลวงและอรรถคดีในพระราชสำนัก เป็นตำแหน่งซึ่งใกล้ชิดกับ พระมหากษัตริย์จึงทรงเลือกเฟ้นหาบุคคลมารับราชการในตำแหน่งนี้ด้วยพระ องค์เอง ทรงเลือกจากผู้ที่มีความรู้ในระเบียบแบบแผน นิติประเพณีและ ประเพณีราชสำนักเป็นอย่างดี และต้องเป็นผู้ที่ไว้วางใจได้ ตำแหน่งขุนวังนี้เอง ซึ่งเป็นที่มาของการแต่งตั้งตำแหน่ง "ยกระบัตร" ในสมัยกรุงศรีอยุธยา

สมัยกรุงศรีอยุธยา

สมัยกรุงศรีอยุธยานั้นได้รับอิทธิพลทางด้านการปกครองกฎหมายจารีต ประเพณี สังคมเศรษฐกิจ มาจากมอญและขอมโดยตรงประกอบกับบ้านเมือง มีความเจริญมากขึ้น ทั้งด้านเศรษฐกิจและการปกครอง มีการติดต่อสัมพันธ์ กับต่างประเทศอย่างกว้างขวางประกอบกับประชาชนมีจำนวนมากกว่าสุโขทัย ดังนั้นรูปแบบของการปกครองจึงเปลี่ยนแปลงไปจากแบบพ่อปกครองลูกไปเป็น "ปกครองโดยอำนาจรัฐ" กล่าวคือ มีการจัดระบบขึ้นก่อนการปกครองตาม แบบพิธีการรัฐใช้อำนาจปกครองอย่างกว้างขวางและเข้มงวดกวดขันมากยิ่งขึ้น ดังจะเห็นได้ว่า การมีทาสก็ได้เกิดขึ้นในสมัยกรุงศรีอยุธยานี้เอง โดยได้รับอิทธิพลมาจากขอม

เมื่อพระเจ้าอู่ทองสถาปนาราชธานีศรีอยุธยาได้สำเร็จในปีพุทธศักราช 1893 และเริ่มประกาศตนเปิดเผยทำสงครามกับราชอาณาจักรสุโขทัย จนได้ชัยชนะด้วยการสวามิภักดิ์ของราชวงศ์พระร่วงต่อกรุงศรีอยุธยา พระเจ้าอู่ทอง (รามาธิบดีที่ 1) ทรงประกาศใช้กฎหมายของกรุงศรีอยุธยาทันที กฎหมายฉบับแรกคือ กฎหมายลักษณะพยาน พ.ศ.1894 และต่อ ๆ ไป คือ กฎหมายลักษณะอาญาหลวงกำหนดโทษ 10 สถาน พ.ศ.1895 กฎหมายลักษณะรับฟ้อง พ.ศ.1899 กฎหมายลักษณะลักพา พ.ศ.1899 กฎหมายลักษณะตระลาการ พ.ศ. 1900 กฎหมายลักษณะอาญาราษฎร์ พ.ศ.1901 กฎหมายลักษณะโจร พ.ศ.1903 กฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จว่าด้วยที่ดิน พ.ศ.1903 กฎหมายลักษณะผัวเมีย พ.ศ.1904 กฎหมายลักษณะโจรว่าด้วยสมโจร พ.ศ.1910

ครั้นในรัชสมัยต่อ ๆ มาในช่วงระยะเวลาต่าง ๆ กัน ก็ได้มีกฎหมายลักษณะใหม่ออกเพิ่มเติมบ้าง เพื่อแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่ออกแต่ชั้นเดิมที่สำคัญ ๆ เช่น กฎหมายลักษณะอาญาศึก พ.ศ.1978 เพิ่มเติมกฎหมายลักษณะตระลาการ พ.ศ.1979 กฎหมายลักษณะทาส พ.ศ.1983 ออกในสมัยพระบรมราชาธิราชที่ 2 (พระเจ้าสามพระยา) กฎหมายทำเนียบศักดินาข้าราชการฝ่ายทหารและพลเรือน พ.ศ. 1998

กฎหมายทำเนียบศักดินาข้าราชการหัวเมือง พ.ศ.1998 กฎหมายลักษณะขบถศึก พ.ศ.2001 กฎหมายมณเฑียรบาล พ.ศ.2002 ออกในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ กฎหมายลักษณะพิสูจน์ พ.ศ.2079 ออกในสมัยพระเจ้าชัยราชาธิราช พระธรรมนูญกระทรวงศาล พ.ศ.2168 ออกในสมัยพระเจ้าทรงธรรม กฎหมายลักษณะอุทธรณ์ พ.ศ.2179 กฎหมายพระธรรมนูญดวงตรา พ.ศ.2179 กฎหมายลักษณะกู้หนี้ พ.ศ.2201 ออกในสมัยพระเจ้าปราสาททอง และอีกหลายฉบับออกตั้งแต่สมัยสมเด็จพระนารายณ์มหาราชลงมาจนถึง กรุงศรีอยุธยาตอนปลาย

ทางด้านการปกครองพระเจ้าอู่ทองทรงนำแบบอย่างการปกครองแบบ จตุสดมภ์ เวียง วัง คลัง นา ซึ่งเจริญอยู่ก่อนแล้วในแคว้นสุวรรณภูมิมาใช้ในกรุงศรีอยุธยา ส่วนในบรรดาหัวเมืองที่ขึ้นอยู่กับกรุงศรีอยุธยาก็คงเลียนแบบ การปกครองกรุงศรีอยุธยา คือมีตำแหน่งเจ้าเมืองหรือผู้รักษาเมืองเป็นหัวหน้า เป็นประธานแห่งเมืองนั้น มีปลัดเมืองเป็นผู้ช่วยมีตำแหน่งจตุสดมภ์ของเมือง คือ เวียง วัง คลัง นา และรวมถึงสัสดีทั้งหมดประกอบขึ้นเป็น "กรมการ" ของเมืองนั้น ๆ นอกจากตำแหน่งเหล่านี้แล้วยังมีอีกตำแหน่งหนึ่งซึ่งเกิดขึ้นใน ลักษณะการปกครองหัวเมืองสมัยกรุงศรีอยุธยา คือตำแหน่ง "ยกระบัตร"

การชำระคดีในสมัยกรุงศรีอยุธยายังมีลักษณะเป็นการให้เอกชนผู้ได้รับ ความเสียหายในคดีอาญาเป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาด้วยตนเองอำนาจชำระความสูงสุดอยู่ ที่พระเจ้าแผ่นดิน ยังไม่มีกลไกในกระบวนการยุติธรรมมาช่วยเหลือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งไม่มี "อัยการ" ทำหน้าที่เป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาในนามของรัฐแต่อย่างใด

ในสมัยกรุงศรีอยุธยายังได้ยอมรับรอง "สิทธิแก้แค้น" ได้ด้วยตนเองใน ลักษณะป้องกันตนเอง เช่น เจ้าบ้านจะจับโจรซึ่งเข้าไปในบ้าน ๆ นั้นแทงโจร ตายเจ้าบ้านไม่มีความผิด (ลักษณะโจร มาตรา 137) บิดามารดาทำร้ายชาย ที่ลอบมาหาบุตรสาวที่บ้านเรือนของตนได้(ลักษณะผัวเมีย มาตรา 81)

นาย ร. แลงกาต์ ได้กล่าวว่าในรัชกาลของพระเจ้าบรมโกษ ได้มีประกาศ ใช้กฎหมายฉบับหนึ่ง คือ "พระราชกำหนดเก่าข้อ 11" (วันอังคาร ขึ้น 5 ค่ำ เดือน 7 ปี กุน จุลศักราช 1105 ตรงกับวันที่ 27-28 พฤษภาคม 2286) ยอมให้ส่ง ตัวผู้ร้ายฆ่าคนตายให้หัวหน้าครอบครัวของผู้ตายฆ่าคนร้ายให้ "ตายตกไปตาม กัน"แต่อำนาจการประหารชีวิตอยู่ที่พระเจ้าแผ่นดินกล่าวคือ เมื่อหัวหน้าครอบครัวตัดสินว่าให้ประหารชีวิตแล้ว ตนก็ไม่สามารถประหารชีวิตได้ด้วยตนเอง แต่ต้องส่งตัวไปให้เพชฌฆาต และการประหารชีวิตจะเกิดขึ้นได้ก็โดยมี พระบรมโองการของพระเจ้าแผ่นดินเท่านั้น

อย่างไรก็ดีปรากฏว่า ในทางปฏิบัติญาติผู้ตายมักจะเกรงกลัวบาปไม่กล้าชี้ขาดให้ประหารชีวิต จึงมักต่อรองให้ผู้ร้ายดังกล่าวไปบวชล้างบาป หรือให้ช่วยออกค่าใช้จ่ายในการปลงศพแล้วปล่อยตัวไปทำให้ผู้กระทำผิดพ้นโทษ ดังนั้น พระราชกำหนดฉบับนี้จึงกำหนดว่าในกรณีที่ญาติผู้ตายไม่กล้าชี้ขาดให้ประหาร ชีวิต ก็ให้ทางบ้านเมืองนำตัวคนร้ายดังกล่าวไปจำคุกไว้ตลอดชีวิต

เมื่อแรกตั้งกรุงศรีอยุธยามีเพียงจตุสดมภ์ เสนาบดีจตุสดมภ์ก็มีอำนาจทุกอย่างคือ เป็นทั้งตุลาการบริหาร ส่วนนิติบัญญัตินั้นคงถูกจำกัดโดยพระราชศาสตร์และพระธรรมศาสตร์ ต่อมาเมื่อมีตำแหน่งสมุหกลาโหม และสมุหนายกเป็นมหาเสนาบดีและอัครมหาเสนาบดีอำนาจทำนองเดียวกัน กับเสนาบดีจตุสดมภ์ก็เกิดมีขึ้นแก่ตำแหน่งทั้งสองแต่อยู่ในศักดิ์ที่เหนือ กว่า ตำแหน่งเสนาบดีจตุสดมภ์ ส่วนตำแหน่งที่ต่ำกว่าเสนาบดีลงมาก็คงมี อำนาจเบ็ดเสร็จคือเป็นทั้งตุลาการและธุรการอยู่ในตัวคน ๆ เดียวกันทำนองเดียวกัน เป็นแต่ลดลงมาตามศักดิ์จนถึงขุนนางที่ถือศักดิ์ 400 ไร่ เพราะถ้า ต่ำกว่านั้นลงไปไม่ถือเป็นข้าราชการ ฉะนั้นในทางทฤษฎีจึงอาจกล่าวได้ว่า ข้าราชการและขุนนางทุกคนมีอำนาจไต่สวนชำระความได้ตามศักดิ์ที่ตนถืออยู่ แต่ในทางปฏิบัติจะให้ทุกคนมีอำนาจชำระความนั้นไม่ได้ เพราะไม่เป็นระเบียบจึงต้องมีกฎหมายลักษณะตระลาการและพระธรรมนูญกระทรวงศาล ขึ้น เมื่อชำระความเป็นประการใดแล้วให้คู่ความชั้นต้นไม่พอใจหรือเห็นว่า ยังไม่ได้รับความเป็นธรรม ก็จะอุทธรณ์ขุนนางผู้เป็นตระลาการนั้นตกเป็นจำเลยด้วยเมื่อมีการอุทธรณ์สู่ ระดับสูงขึ้นไป ข้าราชการบริหารหรือธุรการ ที่ทำหน้าที่ชำระความเหล่านี้เรียกรวม ๆ กันว่า "ตระลาการ" คือไม่ใช่ "ศาล" หรือ "ผู้พิพากษา" ตามความหมายในปัจจุบัน เพราะไม่มีขุนนางข้าราชการผู้ใดในกรุงศรีอยุธยาตัดสินแล้วคดีเป็น "เด็ดขาด" คดีจะเด็ดขาดต่อเมื่อ

(1) คู่ความพอใจคำตัดสินของตระลาการ ถ้ายังไม่พอใจก็มีสิทธิอุทธรณ์ว่ากล่าวตระลาการผู้นั้นต่อไปยังตระลาการที่ มีศักดิ์หรือตำแหน่งราชการสูง กว่าได้เรื่อยไปไม่มีที่สุด จนกระทั่งถึงพระเจ้าแผ่นดินเป็นอันที่สุด

(2) คู่ความตกลงยอมกัน หรือไม่ยอมกันแต่ไม่อยากอุทธรณ์ตระลาการ กล่าวคืออ่อนล้าอ่อนแรงไปเองบ้าง หรือครั่นคร้ามตระลาการบ้าง ไม่กล้า อุทธรณ์ต่อไป

(3) เมื่อมีการผลัดเปลี่ยนแผ่นดิน (ลักษณะตระลาการ พ.ศ.1879 มาตรา 10)

ก. การชำระความในพระนครศรีอยุธยา

ในพระนครศรีอยุธยามีพราหมณ์ปุโรหิตเป็นผู้ถือพระราชสาตรและพระธรรมศาสตร์ ซึ่งต่อมาเรียก "ลูกขุน" ลูกขุนเหล่านี้เป็นทำนองคณะที่ปรึกษากฎหมายของพระเจ้าแผ่นดินทั้งทางด้าน ตุลาการ บริหาร และนิติบัญญัติ แต่ก่อนมาคงขึ้นอยู่กับ "ขุนวัง" ทำหน้าที่ช่วยพระเจ้าแผ่นดินชำระไต่ส่วนความด้วย ต่อมาเมื่อตั้งเป็นจตุสดมภ์ เวียง วัง คลัง นา ขึ้นคดีความต่าง ๆ คงแจกออกไปชำระตามอำนาจของจตุสดมภ์ ลูกขุนคงเหลืออยู่แต่เฉพาะ หน้าที่ชี้และปรับบทกฎหมาย และเป็นที่ปรึกษาในราชการที่พระเจ้าแผ่นดิน จะชำระความฎีกา สาเหตุที่ลูกขุนถูกจำกัดบทบาทลง คงเป็นเพราะ

(1) ลูกขุนมีตัวน้อยและประจำอยู่แต่ในพระราชสำนัก ในขณะที่พระราช อาณาเขตแว่นแคว้นกรุงศรีอยุธยาได้ขยายออกไปกว้างใหญ่ไพศาลแบ่งเป็น หัวเมือง เอก โท ตรี จัตวา ปักษ์ใต้ฝ่ายเหนือใหญ่น้อยทั้งปวง

(2) ลูกขุนเป็นกรมซึ่งไม่มีอำนาจบริหารจึงขาดกลไกอำนาจบังคับ การ ชำระความจะกระทำก็ต่อเมื่อกรมกระทรวงความอื่นส่งให้หรืออุทธรณ์เข้ามา เท่านั้น

(3) เสนาบดีจตุสดมภ์ทั้ง 4 รวมทั้งพระสมุหนายก และพระสมุหพระ กลาโหมอันเป็นฝ่ายบริหาร ต่างตั้งกระทรวงความชำระความข้าราชการ ขุนนางและคนที่อยู่ในอำนาจบังคับของตน รวมทั้งรับความอุทธรณ์จาก หัวเมืองในความรับผิดชอบของตน ทำให้กรมลูกขุนต้องถูกจำกัดบทบาทลงไป

ข. การชำระความในหัวเมือง

การชำระความในหัวเมืองเลียนแบบในพระนครศรีอยุธยา คือมี "กรมการ" ซึ่งเป็นจตุสดมภ์รวมทั้งสัสดีเป็นตำแหน่งชำระความชั้นต้น มีอำนาจหน้าที่ชำระ ความที่ตนเป็นมูลนาย ต่อเมื่อคู่ความไม่พอใจจึงอุทธรณ์กรมการนั้นต่อปลัด ยกระบัตร หรือเจ้าเมืองตามลำดับ จนหมดตระลาการในเมืองนั้นแล้ว จึงอุทธรณ์เข้ามายังเจ้ากระทรวงความในพระนครศรีอยุธยา โดยเหตุนี้ เจ้าเมืองและผู้รักษาเมืองต่าง ๆ จึงมีอำนาจเกือบสูงสุดในเมืองนั้น ทำนอง พระเจ้าแผ่นดินของเมืองในทางพฤตินัย เพราะความอุทธรณ์เอาผิดแก่ เจ้าเมืองและผู้รักษาเมืองนั้นจะต้องนำมาร้องฟ้องถึงเมืองหลวง คู่ความซึ่งเป็นเอกชนราษฎรก็คงจะอ่อนแรงครั่นคร้ามอำนาจเจ้าเมืองไปเสียก่อน ไม่มีใครคิดจะอุทธรณ์เจ้าเมืองกรมการ ถ้าไม่มีเจ้าหน้าที่ผู้เป็นตัวแทนพระเจ้าแผ่นดินในทางคดีความไปคอยสอดส่อง ดูแลอยู่ในเมืองนั้น กรุงศรีอยุธยาคงคิดถึงความขัดข้องในอรรถคดีความของราษฎรในแว่นแคว้นชนบทเช่น นี้ และ จากบทเรียนความผิดพลาดของราชธานีสุโขทัย กรุงศรีอยุธยาจึงตั้งตำแหน่งยกกระบัตรขึ้นให้ทำหน้าที่สอดส่องอรรถคดีความ หัวเมือง และสอดส่องดีร้ายของเจ้าเมืองและกรมการเมืองด้วย ซึ่งตำแหน่งยกระบัตรได้กลายเป็นตำแหน่งที่สำคัญตำแหน่งหนึ่งในกระบวนการ ยุติธรรมดังกล่าวมาแล้ว

ในจดหมายเหตุของลาลู แบร์ ยังได้กล่าวถึงการชำระความในสมัย กรุงศรีอยุธยา และหน้าที่ของยกระบัตรไว้ว่า "...ในเบื้องต้นโจทก์จะต้องไปหากรมการที่ปรึกษา อันเป็นเจ้าหมู่มูลนายตนก่อนหรือไม่ก็ไปหาเจ้าหมู่มูลนายในหมู่บ้านของตน แล้วคนผู้นี้ก็ไปหาเจ้าหมู่มูลนายที่ เป็นกรมการที่ปรึกษาอีกต่อหนึ่ง เพื่อยื่นคำฟ้องและกรมการที่ปรึกษา ก็นำไปต่อเจ้าเมืองนั้นก็คือต้องพิจารณาดูให้ถี่ถ้วนว่าควรจะสั่งให้รับ ฟ้องหรือยกฟ้องนั้น... หากคำพิพากษานั้นมีอาการว่าไม่เป็นไปตาม ทางยุติธรรมไซร้ ก็เป็นหน้าที่ของยกกระบัตรหรืออัยการแผ่นดินจะ บอกกล่าวเตือนให้ศาลทราบไว้.."

สมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น

กรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น นับตั้งแต่รัชกาลที่ 1-3 ประเทศไทยได้รับความพินาศจากการเสียกรุงศรีอยุธยาครั้งที่ 2 บรรดาตัวบทกฎหมายในสมัยกรุงเก่าได้ถูกพม่า เผาทำลายเกือบหมดสิ้น ดังนั้น การพิจารณาพิพากษาคดีจึงใช้ตัวบทกฎหมายดั้งเดิม จนกระทั่งในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก ได้มีคดีฟ้องหย่าเรื่องหนึ่ง ซึ่งอำแดงป้อมฟ้องหย่านายบุญศรีสามี นายบุญศรีไม่ยอมหย่า แต่ศาลได้พิพากษาตามตัวบทกฎหมายเก่าบทหนึ่งซึ่งมีความว่า "ชายหาผิดมิได้ หญิงขอหย่า ท่านเป็นหญิงหย่าชาย หย่าได้"

นายบุญศรีได้นำเอาคดีขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาต่อรัชกาลที่ 1 พระองค์ทรงเห็นด้วยว่าคำพิพากษาขัดต่อหลักการยุติธรรมและเมื่อเอาตัวบท กฎหมาย ที่ศาลยกขึ้นอ้างดังกล่าวมาตรวจสอบดู 2 ฉบับ ฉบับหนึ่งเก็บรักษาไว้ที่หอสมุดของหลวง อีกฉบับหนึ่งในบางที่ก็ปรากฏว่ามีข้อความตรงกัน จึงทำให้เห็นว่าตัวบทกฎหมายนี้มีตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยาถูกต้องแล้วแต่ ความเหมาะสมกับสภาพสังคมในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงไป จึงมีพระบรมราชโองการให้ทำการชำระสะสางบรรดาตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ที่ใช้กันอยู่แล้ว ประกาศใช้ใหม่เรียกว่า "กฎหมายตราสามดวง" อันนับเป็นประมวลกฎหมาย ฉบับแรกของไทย

อย่างไรก็ดี การดำเนินคดีอาญาในประเทศไทย ก็ยังมีลักษณะเป็นการ ดำเนินคดีอาญาโดยเอกชนซึ่งจะนำคดีไปฟ้องต่อศาล และในขณะนั้นยังมิได้มีการแบ่งแยกคดีออกเป็น "คดีอาญา" และ "คดีแพ่ง" อย่างชัดแจ้งเช่น ปัจจุบันกล่าวคือ คดีทั้งสองประเภทต้องชำระที่ลูกขุนในศาลหลวงเหมือนกัน โดยใช้วิธีพิจารณาคดียังปะปนกันเพราะการฟ้องคดีทั้งทางแพ่งและทางอาญาก็มี วัตถุประสงค์ให้มีการลงโทษจำเลยคล้ายกัน หากโจทก์เองแพ้ความในคดี แพ่งก็จะถูกลงโทษด้วย

ในขณะนั้นประเทศไทยยังถือว่าพระเจ้าแผ่นดินทรงเป็นผู้ชำระคดีความ ต่าง ๆ ด้วยพระองค์เอง เช่นเดียวกับสมัยของพ่อขุนรามคำแหง ในสมัยรัชกาล ที่ 3 ได้นำวิธีให้ประชาชนร้องถวายฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดินมาใช้อีก โดยให้ตั้ง "กลองวินิจฉัยเภรี" ไว้ที่ริมกรมวัง เพื่อราษฎรตีทูลเกล้าฯถวายฎีการ้องทุกข์ โดยตรงต่อพระเจ้าแผ่นดิน (กรมหลวงราชบุรีฯ , พระราชบัญญัติในปัจจุบัน เล่ม 2 หน้า 988) และพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าอยู่หัวรัชกาลที่ 4 ได้ทรง ถือปฏิบัติต่อมา แต่ตามการที่เป็นจริงไม่ใคร่มีใครกล้าเข้าไปตีกลองร้องถวายฎีกาเท่าใดนัก เพราะแต่เดิมผู้ใดมีเรื่องเดือดเนื้อร้อนใจจะตีกลองทูลเกล้าถวายฎีกา จะต้องถูกเฆี่ยนก่อน 30 ที เพื่อพิสูจน์ความเดือดร้อน และป้องกันมิให้ถวายฎีกาพร่ำเพรื่อเป็นที่รบกวนพระราชหฤทัย ต่อมาพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโปรดให้งดเว้นการเฆี่ยนเสีย แม้เมื่อเลิกประเพณีการเฆี่ยนก่อนถวายฎีกาแล้วก็ตาม ก็ยังปรากฏว่า"ผู้จะเข้ามาตีกลอง ร้อยถวายฎีกาได้ยากลำบากเขาจะต้องเสียเงินค่าไขกุญแจ จึงโปรดเกล้าฯให้เลิกตีกลองเสีย ยกเอากลองวินิจฉัยเภรีไปทำหอไว้ที่ริมป้อม สังขารขันฑ์ถึงวันถือน้ำ ก็ให้ขุนศาลไปเวียนเทียนสมโภชทุกคราว ป่าวร้องให้ราษฎรให้เข้ามาร้องถวายฎีกาที่หน้าพระที่นั่งสุทไธศวรรย์ ในวันขึ้น 7 ค่ำ แรม 7 ค่ำ แรม 13 ค่ำบ้าง เสด็จออกรับฎีกาของ ราษฎรเสมอ ถ้าเป็นการร้อนจะร้องเมื่อใดก็ได้ ฎีกาครั้งนั้นมากคราว หนึ่งถึง 10 ฉบับ 20 ฉบับ"

เมื่อพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวใกล้เสด็จสวรรคต มีพระราชหฤทัยเฝ้าห่วงใยในสันติสุขของประชาราษฎร มีพระราชดำรัสแก่ผู้เฝ้าพระอาการประชวรคือพระเจ้าน้องยาเธอกรมหลวงวงศาธิราช สนิท เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ที่สมุหกลาโหม เจ้าพระยาภูธรยาภัยที่สมุหนายก ว่า

"ถ้าสิ้นพระองค์ล่วงไปแล้วขอให้ท่านทั้งปวงจงช่วยกันทำนุบำรุงแผ่นดินต่อไป ให้เรียบร้อยให้สมณพราหมณ์อาณาประชาราษฎร์ได้พึ่ง อยู่เย็นเป็นสุขทั่วกัน ขอให้ทูลพระเจ้าแผ่นดินพระองค์ใหม่ให้เอาเป็น พระราชธุระรับฎีกาของราษฎรอันมีทุกข์ร้อนให้ร้องได้สะดวกเหมือนพระองค์ได้ ทรงรับเป็นพระธุระรับฎีกามาแต่ก่อน"

รัชกาลที่ 5

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศไทยได้เริ่มมีการเคลื่อนไหวเพื่อปรัปปรุงปฏิรูประบบกฎหมายและการ ปกครองประเทศ ให้มีมาตรฐานคล้ายกับประเทศตะวันตก ทั้งนี้ เนื่องจากได้เกิดลัทธิล่าอาณานิคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศอังกฤษและฝรั่งเศสได้ล่าประเทศทางเอเซียเป็น อาณานิคมของตนเกือบทุกประเทศ ยกเว้นญี่ปุ่นและไทย (สำหรับจีนนั้นบางส่วนได้ตกเป็นอาณานิคมของอังกฤษและโปรตุเกส เช่น ฮ่องกงและมาเก๊า)

สำหรับประเทศไทยนั้นได้ถูกบีบคั้นจากทั้งอังกฤษและฝรั่งเศสอย่างหนัก โดยหาเหตุต่าง ๆ นานา เพื่อจะใช้เป็นข้ออ้างในการเข้ายึดครองดังเช่นที่ใช้กับ ประเทศอื่น ๆ มาแล้ว แต่ประเทศไทยก็ได้พยายามใช้นโยบายผ่อนหนัก ผ่อนเบาและอดกลั้นอย่างถึงที่สุด ดังจะเห็นได้ว่าสมัยรัชกาลที่ 4 อังกฤษ ได้บังคับให้ประเทศไทยทำสนธิสัญญาเบาริ่ง เมื่อ ค.ศ. 1855 ซึ่งทำให้ประเทศไทยต้องเสียเปรียบอย่างยิ่ง กล่าวคือ ต้องยอมรับว่าอังกฤษมี "สิทธิสภาพ นอกอาณาเขต" เหนือดินแดนไทย โดยคนในบังคับของอังกฤษเมื่อกระทำผิด ไม่ต้องขึ้นศาลไทย แต่ต้องขึ้นศาลกงสุลแทน นับว่าเป็นการเสียอำนาจอธิปไตยทางศาลอันเป็นความขมขื่นใจของชาวไทยที่ต้องตก อยู่ในภาวะจำยอม เช่นนั้น

ต่อมาอีกหลายประเทศก็ได้อ้างสิทธิขอทำสนธิสัญญาเพื่อมีสิทธิสภาพนอกอาณาเขต เหนือดินแดนไทยเช่นเดียวกับอังกฤษ เช่น สหรัฐอเมริกา (ค.ศ. 1856), ฝรั่งเศส (ค.ศ.1856), เดนมาร์ก (ค.ศ.1858),โปรตุเกส(ค.ศ.1859), เนเธอร์แลนด์(ค.ศ.1860), เยอรมนี (ค.ศ.1862), สวีเดน (ค.ศ.1868), นอร์เว (ค.ศ.1868), เบลเยี่ยม (ค.ศ1868) อิตาลี (ค.ศ.1868), ออสเตรีย-ฮังการี (ค.ศ.1869), สเปน (ค.ศ.1870), ญี่ปุ่น (ค.ศ1898), รัสเซีย (ค.ศ.1899) ประเทศต่าง ๆ ดังกล่าวนั้นบังคับให้ประเทศไทยยอมรับว่า มีคนในบังคับ (SUBJECT ซึ่งคนไทยสมัยนั้น เรียกว่า "สัปเยกต์") การกระทำผิดในประเทศไทยไม่ต้องขึ้นศาลไทย แต่ขึ้นศาลกงศุลของตนแทน โดยอ้างว่ากฎหมายและกระบวนการยุติธรรมในประเทศไทยล้าหลังและป่าเถื่อน

ซึ่งต่อมาประเทศไทยได้เรียกร้องร้องให้มีการยกเลิกสนธิสัญญาที่ทำให้ประเทศ ไทยเสียเปรียบดังกล่าว ขณะเดียวกันต่างชาติที่มีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตเหนือดินแดนไทยก็ได้เรียกร้อง ให้ประเทศไทยจัดทำประมวลกฎหมาย และปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมของไทยให้เข้ามาตรฐานสากล โดยเฉพาะอย่างยิ่งของกลุ่มประเทศตะวันตก

จากผลเสียหายที่เกิดจากสนธิสัญญาดังกล่าวข้างต้น ทำให้ประเทศไทยต้องเริ่มทบทวนและยอมรับว่ากฎหมายและกระบวนการยุติธรรมของ ประเทศ ไทยในขณะนั้น ยังขาดความเป็นสากล มีมาตรฐานที่ยังไม่เป็นที่ยอมรับของ กลุ่มประเทศตะวันตกจึงได้มีการพัฒนาระบบกฎหมายทั้งกฎหมายสาระบัญญัติและกฎ หมายสบัญญัติที่ใช้มาช้านานให้เป็นมาตรฐาน ส่วนประเทศไทยระบบกฎหมายอันได้แก่ กฎหมายตราสามดวง และระบบวิธีพิจารณาความซึ่งปะปนกันทั้งคดีแพ่งคดีอาญาหาหลักเกณฑ์แน่นอนไม่ ใคร่ได้ โดย เฉพาะอย่างยิ่งยังมีการนำกฎจารีตนครบาลมาใช้ในการพิจารณาคดีซึ่งชาวตะวันตก มีความรังเกียจอย่างยิ่ง รวมทั้งระบบศาลยุติธรรมของประเทศไทยก็ยังไม่ได้มาตรฐาน เพราะมีศาลกระจัดกระจายไปตามหน่วยราชการต่าง ๆ และ ลักษณะของศาลไทยในขณะนั้น แม้จะเรียกชื่อว่า "ศาล" แต่ก็ไม่อาจยอมรับ ว่าเป็นศาลตามความหมายของกลุ่มประเทศตะวันตก เพราะมีความสับสนทั้งชื่อของศาล คุณภาพของผู้ที่ทำหน้าที่ชำระคดี รวมทั้งวิธีการพิจารณาคดีในศาลเอง เช่น ไม่มีขั้นตอนการสอบสวนคดีอาญา ขั้นตอนการพิจารณาคดีว่าต้องมีโจทก์-จำเลย-ทนายความและศาลผู้ชำระคดี และศาลไทยในขณะนั้นจะทำหน้าที่เป็นทั้งโจทก์ทั้งทนายจำเลยและผู้ตัดสินคดี รวมกัน โดยนำกฎจารีตนครบาลมาเป็นหลัก

เหตุผลที่ต้องมีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมครั้งยิ่งใหญ่ นอกจากจะมี เหตุผลมาจากการที่ต่างชาติที่มีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตเหนือดินแดนไทย จนทำให้ประเทศไทยต้องเร่งปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมให้ทัดเทียมกับประเทศ เหล่านั้น เพื่อใช้เป็นข้อต่อรองขอยกเลิกในโอกาสต่อไปแล้ว เหตุผลสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ความบกพร่องของวิธีพิจารณาคดีที่ล้าสมัยไม่เป็นธรรมของศาลไทยในขณะนั้น ทำให้ประชาชนผู้เกี่ยวข้องกับคดีความมักไม่พอใจผลคำชี้ขาดของศาล และใช้วิธีถวายฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดินคือรัชกาลที่ 5 เป็น จำนวนมากเกือบจะประมาณ 120-130 ฉบับรัชกาลที่ 5 ทรงแจกให้ตรวจชำระ ตามวิธีการโบราณที่เรียกว่า "ศาลรับสั่ง" ขึ้นมาช่วยชำระ แต่ก็ยังไม่ดีขึ้น เพราะคู่ความมักไม่พอใจในการตัดสินและถวายฎีกาต่อพระองค์อีก ทำให้มีผลเท่ากับพระองค์ต้องทรงตรวจชำระคดีความทั้งประเทศด้วยพระองค์เอง อันเป็นภาระอันหนักยิ่ง และทำให้พระองค์ได้ทรงทราบถึงความล้าสมัยและความล่าช้าของกระบวนวิธีพิจารณา คดีแบบโบราณที่ใช้อยู่ในขณะนั้น จึงได้มีพระบรมรา ชาธิบาย เหตุผลในการแก้ไขการปกครองแผ่นดินใน ร.ศ.103 ว่า

"การตำแหน่งยุติธรรมในเมืองไทยนี้เปรียบเหมือนเรือกำปั่นที่ถูกเพลี้ยและ ปลวกกัดผุโทรมทั้งลำ แต่ก่อนทำมานั้นเหมือนรั่วแห่งใดก็เข้าไม้ตามอุดยาแต่เฉพาะตรงที่รั่วนั้น ที่อื่นก็โทรมลงไปอีก ครั้นช้านานเข้าก็ยิ่งชำรุดหนักลงทั้งลำเป็นเวลานานสมควรที่ต้องตั้งกงขึ้น กระดานใหม่ ให้เป็นของมั่นคงถาวรสืบไปและเป็นการสำคัญยิ่งใหญ่ที่จะต้องรีบจัดการโดย เร็วหาไม่ต้องจบลงหมดต้องยุบยับไปเหมือนกำปั่น ที่ชำรุดเหลือที่จะเยียวยาจนต้องจมลงฉะนั้น"

จากเหตุผลดังกล่าวมาข้างต้น รัชกาลที่ 5 จึงได้มีพระราชดำริให้จัดการ แก้ไขประเพณีการชำระความในปี ร.ศ.103 เป็นต้นมา โดยทรงมอบหมายให้ พระเจ้าน้องยาเธอพระองค์เจ้าสวัสดิโสภณเป็นผู้ทรงวางโครงร่างการจัดตั้ง กระทรวงยุติธรรมเมื่อ ร.ศ.109

ในที่สุดก็ได้มีการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้นเมื่อวันที่ 5 มีนาคม ร.ศ.110 โดยนำศาลที่กระจัดกระจายในกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ มาไว้ในที่เดียวกัน มีการจัดระบบงานศาลทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค การสรรหาบุคลากร ที่จะมาดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาซึ่งต้องเป็นผู้มีความรู้ทางด้านกฎหมาย ความชำนาญด้านการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี

นอกจากนั้นได้มีการประกาศใช้กฎหมายสำคัญหลายฉบับอาทิ"กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127" ซึ่งถือเป็นประมวลกฎหมายอาญาฉบับแรกของ ประเทศไทย มีการประกาศใช้ "พระราชบัญญัติลักษณะพยาน ร.ศ.113" นำหลักการพิจารณาคดีและการสืบพยานในศาลของต่างประเทศ โดยเฉพาะ ของอังกฤษมาใช้โดยกำหนดให้ผู้พิจารณาและผู้ที่จะพิพากษาต้องเป็นบุคคล คนเดียวกัน โดยผู้พิพากษาจะต้องควบคุมการสืบพยาน และรับฟังพยานด้วยตนเองไม่ให้ใช้วีธีแยกผู้พิจารณาไต่สวนคนหนึ่งและผู้ชี้ ขาดปรับบทอีกคนหนึ่งเหมือนสมัยก่อน และมีผลเป็นการยกเลิกวิธีพิจารณาคดีโดยใช้กฎจารีตนครบาลที่ชาวต่างประเทศ รังเกียจอย่างยิ่งไปด้วย

การจัดตั้งกรมอัยการ

การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมโดยการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้นนั้น ในโครงร่างการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมที่พระเจ้าน้องยาเธอพระองค์เจ้าสวัสดิ โสภณที่ปรากฏในหนังสือกราบบังคมทูล พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ลงวันที่ 3 สิงหาคม ร.ศ.109 มีข้อความตอนหนึ่งที่เกี่ยวกับกรมอัยการว่า

"ข้อ 6 กรมอัยการ เป็นเจ้าพนักงานสำหรับเป็นโจทก์เป็นทนาย ในคดีความแผ่นดินคือความนครบาลซึ่งมีโทษในลักษณะอาญาหลวงอันเป็นอุกฤษโทษ มหันตโทษ และเป็นเจ้าพนักงานที่ปรึกษากฎหมาย ของข้าราชการมีตำแหน่งเจ้ากรม 1 เนติบัณฑิตย์ 4 เสมียร เอก โท สามัญ" อย่างไรก็ดีเมื่อจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมเมื่อปี ร.ศ.110 ขึ้นแล้วปรากฏว่า ยังไม่มีการแต่งตั้งใครเข้ารับตำแหน่งในกรมอัยการและยังไม่มีอัยการทำ หน้าที่ฟ้องคดีอาญาในนามของแผ่นดินอยู่เช่นเดิม ทั้งนี้ อาจจะมีเหตุผลอยู่หลาย ประการ เช่น

1.1 ขณะนั้นประเทศไทยกำลังมุ่งที่จะปรับปรุงกระทรวงยุติธรรมและระบบงานศาลให้ เจริญก้าวหน้า อันเป็นปัญหาเร่งด่วนเฉพาะหน้า ทั้งนี้เพื่อให้ต่างชาติยอมรับในกระบวนยุติธรรมของไทย ดังนั้นสำหรับองค์กรอัยการ จึงถือเป็นปัญหาที่มีความสำคัญเร่งด่วนรองลงไป

1.2 เมื่อเริ่มก่อตั้งกระทรวงยุติธรรมและปรับปรุงกระบวนการยุติธรรม ประเทศไทยยังขาดแคลนผู้มีความรู้ทางกฎหมาย เพื่อทำหน้าที่เป็นผู้พิพากษา จึงต้องมีการจัดสอนกฎหมายโดยกระทรวงยุติธรรม โดยกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมในขณะนั้น ซึ่งทรงเป็นผู้วางรากฐานของกระทรวงยุติธรรมให้แก่ประเทศไทย และทรงเป็นผู้สอนวิชากฎหมายด้วยพระองค์เอง แต่กระนั้นประเทศไทยก็ยังขาดแคลนผู้มีความรู้เหมาะสมจะเป็นผู้พิพากษาอยู่ เช่นเดิม จึงทำให้การสรรหาบุคคลที่จะมาเป็นอัยการพลอยกระทบกระเทือนไปด้วย

1.3 การดำเนินคดีอาญาในขณะนั้นมุ่งที่จะปรับปรุงการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลเป็น หลักใหญ่ ส่วนผู้ที่จะนำคดีมาสู่ศาลนั้นยังเห็นว่าไม่ใช่ปัญหาสำคัญเร่งด่วน และใช้วิธีให้ราษฎรผู้เสียหายเป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาด้วยตนเองแบบโบราณไปก่อน โดยจัดตั้ง "กรมรับฟ้อง" เพื่อตรวจ รับคำฟ้องของเอกชนตามวิธีการดั้งเดิม และมีการตรา "พระราชบัญญัติว่าด้วยบังคับโจทก์ให้สาบานก่อนฟ้องความอาญา ลงวันที่ 3 มิถุนายน ร.ศ.111" กรมรับฟ้องนี้ตั้งขึ้นมาได้ประมาณ 1 ปี ก็ยุบเลิกไปเพราะมีความไม่เหมาะสมบางประการ

1.4 สำหรับกรณีที่มีการจัดตั้งกรมอัยการและที่อัยการได้ทำหน้าที่เป็น โจทก์ฟ้องคดีในนามของแผ่นดินนั้น เหตุผลที่แท้จริงมาจากผลกระทบของการดำเนินคดีอาญาในศาลต่างประเทศซึ่งมี สิทธิภาพนอกอาณาเขตเหนือ ดินแดนไทยนั่นเอง ดังปรากฏจากรับสั่งของพระเจ้ายาเธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ เรื่อง "บุคคลตามนิติสมมตในเมืองไทย" มีความตอนหนึ่งว่า

"มีสาเหตุอีกอย่างหนึ่งที่กระทำให้ความรู้ของไทยในเรื่องบุคคล โดย นิติสมมตสว่างขึ้นดังนี้คือ เมื่อก่อน ร.ศ.112 เมื่อครั้ง ร.ศ.112 และเมื่อภายหลัง ร.ศ.112 ไทยกับฝรั่งเศสมีข้อวิวาทกันมาก ฝรั่งเศส มีสัปเยกในเมืองไทยมากสัปเยกมากนี้มีข้อวิวาทกับคนไทย เมื่อใดราชการก็รู้สึกติดขัด เปนกับว่าใครทำร้ายสัปเยกถึงตายฝรั่งเศสก็ตั้งข้อวิวาทกับราชการไทย จับจำเลยได้ก็จับมาชำระทำให้โทษให้ ถ้าเห็นว่าจำเลยไม่มีความผิด ฝรั่งเศสสงสัยในวิธีชำระประการใดแล้วก็พูดในทางกระทรวงต่างประเทศ ให้เปนเรื่องวิวาทกันในทางราชการไป จึงได้สร้างวิธีขึ้นเอาอย่างฝรั่ง ให้มีอัยการไทยฟ้องร้องจำเลยในศาล อัยการนี้แทนแผ่นดิน ถ่อมยศแผ่นดินลงไปเปนโจทก์เหมือนหนึ่งราษฎร เช่นเดียวกันกับเมื่อสัปเยกเปนจำเลย ศาลกงศุลชำระรัฐบาลไทยต้องแต่งคนลงไปเปนโจทก์ฟ้องถ่อมตัวเปนราษฎรไปเปนโจทก์ ในศาลเขา ทั้งนี้ แปลว่ารัฐบาลสมมติตัวเองว่าเป็นราษฎรผู้ 1 ให้ศาลไทยและศาลกงศุลเปนกลางชำระ...

" การมีเจ้าพนักงานของแผ่นดินทำการฟ้องคดีอาญาในฐานะเป็นโจทก์ หรือเป็นทนายแผ่นดิน ซึ่งเรียกว่า "ระบบพนักงานอัยการ" (Syetem of Public Prosecutor) นั้น ตามหลักฐานเท่าที่ค้นพบ ปรากฏว่าได้เริ่มมีขึ้นในปี ร.ศ.111 (พ.ศ.2435) คือปรากฏตามกฎกระทรวงยุติธรรม ว่าด้วยคนอนาถายากจนฟ้องความลงวันที่ 9 มีนาคม ร.ศ.111 ข้อ 12 ว่า เจ้าพนักงานกรมอัยการ อาจขอให้ศาลสั่งห้ามมิให้โจทก์ว่าความอย่างคนอนาถาได้ ถ้าปรากฏว่าโจทก์มิได้เป็น คนอนาถาจริง

และมิได้มี พ.ร.บ. จัดการในสนามสถิตยุติธรรม ร.ศ.111 ข้อ 12 ว่า ฟ้องที่ กล่าวหากันเป็นอาญา โจทก์ต้องสาบานตัวก่อน เว้นแต่อาญาซึ่งเป็นหน้าที่ของ กรมอัยการฟ้องเป็นโจทก์เท่านั้น เจ้าพนักงานกรมอัยการผู้ฟ้องไม่จำเป็นต้องสาบาน

แต่ตาม พ.ร.บ.ตั้งศาลโปรีสภา เป็นศาลกองตระเวนสำหรับกรุงเทพมหานคร ลงวันที่ 31 มีนาคม ร.ศ.111 ไม่มีอัยการว่าคดีในศาลนี้ ดั่งปรากฏตามข้อ 4 ว่า "พลตระเวนจับผู้ผิดมาส่งก็ดี หรือมีโจทก์ให้พลตะเวนจับตัวมาส่งก็ดี ให้ศาลโปรีสภาบังคับให้พลตระเวนซึ่งจับผู้ผิดมา หรือโจทก์ผู้ฟ้อง สาบานตัวเสียก่อน แล้วบังคับให้ ๆ การเป็นคำฟ้องกล่าวความแต่โดยสัจจริง แล้วจึงบังคับถามผู้ต้องจับมาฯ"

ในข้อ 8 มีความว่า "ถ้ากองตระเวนในกระทรวงนครบาลจับคนร้าย ซึ่งกระทำผิดล่วงละเมิดพระราชอาญาเป็นข้อฉกรรจ์มหันตโทษ ที่ศาล โปรีสภาไม่มีอำนาจจะพิจารณาพิพากษาได้เด็ดขาดตามกฎหมายแล้ว ก็ให้ศาลสืบสวนพยานเสียชั้นหนึ่งก่อนฯ ถ้าในคดีเรื่องนั้นมีโจทก์ด้วย ก็ให้โจทก์ไปฟ้องหากล่าวโทษตามกระทรวง ถ้าไม่มีโจทก์ให้แจ้งความ ให้กรมอัยการทราบและให้ส่งสำนวนกับคำพยานที่สืบไว้แล้วนั้นไปด้วย เมื่อกรมอัยการเห็นสมควร จะฟ้องได้ก็จะได้กล่าวโทษคนร้ายนั้นให้ศาลเจ้ากระทรวงพิจารณา"

อย่างไรก็ตาม ประวัติการที่อัยการเป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาในนามแผ่นดิน ได้ปรากฏหลักฐานที่พบชิ้นแรก คือตามหนังสือธรรมสาตรวินิจฉัยเล่ม 1 ในบท ข่าวชำระความศาลสถิตยุติธรรม เรื่อง พระยาสีหราชเดโชชัย ต้องหาว่าเฆี่ยนนายโตตายว่าคดีนี้ได้มีการพิจารณาโดยกรมอัยการเป็นโจทก์ มีข้อความดั่งต่อ ไปนี้ "

ด้วย เจ้าพนักงานกองกลางกระทรวงยุติธรรมซึ่งทำการในหน้าที่ของกรมอัยการได้ไต่สวน อำแดงเป้า ได้ความว่าอำแดงเป้าเป็นภริยา ของนายโตผู้ตายแน่นอนแล้ว จึงพาอำแดงเป้าไปสาบานตัวแล้วยื่นฟ้องต่อกรมรับฟ้องกล่าวโทษพระยาสีหราชเดโช ชัย หาว่าเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม ร.ศ.111 พระยาสีหราชเดโชชัย กับพรรคพวกบ่าวทาษกลุ้มรุมจับเอานายโตสามีอำแดงเป้าโจทก์ผูกมัดทุบตี จนวันที่ 30 พฤษภาคม ร.ศ.111 นายโตทนบาดเจ็บไม่ได้ได้ขาดใจตาย บั ดนี้กองไต่สวนโทษหลวงกระทรวงนครบาลกำลังไต่สวนสืบพยานอยู่ ถ้ากองไต่สวนโทษ หลวงส่งพยานมายังกระทรวงยุติธรรมเมื่อใด เจ้าพนักงานซึ่งทำหน้าที่ของกรมอัยการจะได้เตรียมการว่าความเรื่องนี้ซึ่ง เป็นความแผ่นดิน ให้อำแดงเป้าโจทก์ต่อไปตามกฎหมาย

คดีเรื่องนี้พิจารณาเมื่อวันที่ 20 มิถุนายน ร.ศ.111 โดยหลวงรัตนาญัปติอัยการเป็นผู้ว่าคดี "

แสดงให้เห็นว่าในวันที่ 20 มิถุนายน ร.ศ.111 ดังกล่าวนี้อย่างน้อยจะต้อง มีการแต่งตั้งพนักงานอัยการขึ้นแล้วพนักงานอัยการคนนี้ คือ หลวงรัตนาญัปติ ซึ่งต่อมาได้เลื่อนบรรดาศักดิ์เป็น ขุนหลวงพระยาไกรและดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมอัยการคนแรกของไทยเป็นผู้ว่าคดีและ ในครั้งแรกเจ้าพนักงานซึ่งทำหน้าที่ ของกรมอัยการสังกัดกองกลางกระทรวงยุติธรรม ส่วนกรมอัยการนั้นยังไม่ได้ จัดตั้งขึ้น

ต่อมาได้ปรากฏตั้งตำแหน่งผู้พิพากษาในหนังสือธรรมสาตรวินิจฉัย เล่ม 2 ลงวันที่ 30 เมษายน ร.ศ.112 มีความว่า "ในปี ร.ศ.112 โปรดเกล้า ให้ตั้งกรมอัยการขึ้นอีกกรมหนึ่งในกระทรวงยุติธรรมให้หลวงรัตนาญัปติเป็น อธิบดีกรมอัยการ ซึ่งทรงกรุณาโปรดเกล้าให้ตั้งขึ้นใหม่นี้มีหน้าที่ราชการเป็นทนายหลวงว่า ความแผ่นดินในศาลทั้งปวง ณ สนาม สถิตยุติธรรม และศาลกงศุลต่างประเทศ จึงจำเป็นต้องมีทนายหลวง หลาย ๆ คนไว้ในกรมอัยการ กระทรวงยุติธรรมจึงตั้งให้ นาย มี 1 นายจัน 1 นายโหมด 1 นายสอน 1 นายแสง 1 นายเขียน 1 เป็นเนติ-บัณฑิต (หรือหมอกฎหมาย) ให้เป็นทนายความหลวงรับราชการอยู่ ในกรมอัยการ แต่นายมีเนติบัณฑิตนั้นโปรดให้ว่าที่ "ราชมนตรี" (หรือ หมอกฎหมายชั้นสูง) ด้วย"

ตามรายงานการประชุมสโมสรของกระทรวงยุติธรรม วันที่ 16 ธันวาคม ร.ศ.112 พระยางำเมืองอธิบดีผู้พิพากษาโปรีสภาได้กล่าวตอบขอบใจแทน ผู้พิพากษาทั้งปวงว่า "กรมอัยการซึ่งหลวงรัตนาญัปติเป็นอธิบดีอยู่นั้น ได้ทำการตามหน้าที่โดยเรียบร้อยเสมอมาตั้งแต่แรกตั้งขึ้นในต้นปี ร.ศ. 112 นี้เอง "

ทั้งนี้แสดงว่ากรมอัยการได้ตั้งขึ้นเป็นรูปกรม สังกัดกระทรวงยุติธรรมในต้นปี ร.ศ.112 และตามกฎเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมอันเป็นข้อบังคับสำหรับราชการในกรมอัยการ ลงวันที่ 1 เมษายน ร.ศ.112 มีความว่า "อธิบดีและเจ้าพนักงานในกรมอัยการต้องฟังบังคับบัญชาของเสนาบดีกระทรวง ยุติธรรม ในทางปฏิบัติหน้าที่ราชการอธิบดีมีอำนาจเลือกผู้รู้พระราช กำหนดกฎหมายชำนิชำนาญแม่นยำดีมาตั้งเป็นราชมนตรี และเนติ- บัณฑิต ห้เป็นที่ปรึกษา และผู้ช่วยราชการกรมอัยการมีหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของกระทรวง หรือกรมต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับผลประโยชน์ของราชาธิปไตยเป็นผู้รักษาผลประโยชน์ของราชาธิปไตย เป็นทนายความในนามของราชาธิปไตย เป็นพนักงานร่างแต่งประกาศพระราชบัญญัติต่าง ๆ แปลกฎหมายนานาประเทศออกเป็นภาษาไทย ฟ้องกล่าวโทษผู้กระทำผิดล่วงพระราชอาญา ฯลฯ "

ตามหลักฐานดังกล่าวมานี้ จึงเป็นที่เห็นได้ว่ากรมอัยการน่าจะได้ตั้งขึ้นเป็นรูปกรม เมื่อวันที่ 1 เมษายน ร.ศ.112 (พ.ศ.2436)

ภายหลังจากที่ออกกฎเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมฉบับข้างต้นแล้ว ในวันที่ 30 กรกฎาคม ร.ศ.112 จึงได้มีประกาศเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมอย่างเป็นทางราชการ แต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในกรมอัยการเป็นครั้งแรก ตามประกาศนั้นหลวงรัตนาญัปติเป็นอธิบดีกรมอัยการ พระภิรมย์ราชาเป็นปลัดกรมอัยการ นายมีเป็นเนติบัณฑิตย์ นายเกดเป็นเนติบัณฑิตย์ นายจันเป็นเนติบัณฑิตย์ นายสอนเป็นเนติบัณฑิตย์ นายแสงเป็นเนติบัณฑิตย์ว่าที่ "ราชมนตรี" ผู้ช่วย ชั้นที่ 2 และนายเสม เป็นนายเวรชั้นที่ 3

ในการตั้งกรมอัยการขึ้นนี้ ทางราชการถือว่าอัยการเป็นข้าราชการตุลาการ และสับเปลี่ยนหน้าที่กันได้ ดังจะเห็นได้จากคดีพระยาสีหราชเดโชชัยว่าผู้ทำหน้าที่อัยการ คือ เจ้าพนักงานกองกลางกระทรวงยุติธรรม และจากกฎเสนาบดี กระทรวงยุติธรรม ลงวันที่ 3 กุมภาพันธ์ ร.ศ.112 ว่าด้วยการประชุมผู้พิพากษา ปรึกษาข้อปัญหาขัดข้องมีความว่า "ในศาลกระทรวงยุติธรรมทุกวันนี้มีข้อปัญหาข้อขัดข้องในกฎหมายมักเกิดขึ้น เสมอมิได้ขาด เป็นเหตุให้ต้อง ประชุมอธิบดีผู้พิพากษา และอธิบดีกรมอัยการปรึกษาชี้แจงความเห็น อยู่เนือง ๆ ย่อมทำให้เกิดคุณประโยชน์แก่การพิพากษาอรรถคดีเป็นเอนกประการ ให้ไต่ถามบรรทัดอันเที่ยงตรงคนแก่ยุติธรรมตามพระราช กำหนดกฎหมาย โดยอาศัยความเห็นของที่ประชุมผู้พิพากษามากด้วยกัน และในการที่อธิบดีผู้พิพากษาจะประชุมกันนี้ให้ปลัดกรมอัยการ หรือราชบัณฑิต หรือเนติบัณฑิตกรมอัยการนายหนึ่งเป็น (เคลิก) สำหรับจดหมายถ้อยคำในการที่ประชุมกันด้วยนายหนึ่ง "

เมื่อวันที่ 5 เมษายน ร.ศ.116 กระทรวงยุติธรรมสั่งย้ายขุนหลวงพระยาไกรสีอธิบดีกรมอัยการเป็นอธิบดีผู้ พิพากษาศาลอาญา และต่อมาได้สับเปลี่ยนกันเช่นนี้อีกหลายท่าน เช่น นายบุญช่วย วนิกกุล (พระยาเทพวิทูรฯ) อธิบดีกรมอัยการย้ายไปเป็นประธานศาลฎีกา นายปลอดวิเชียร ณ สงขลา (พระยามานวราชเสวี) ย้ายจากอธิบดีผู้พิพากษาศาลคดีต่างประเทศไปเป็นอธิบดีกรมอัยการ นายพิน สารการประสิทธิ คุณะเกษม (พระสารการประสิทธิ์)ย้ายจากผู้พิพากษาไปเป็นอัยการเป็นต้น

ยุคจัดตั้งกรมอัยการ

อัยการในเริ่มแรกแยกสังกัดกันอยู่

ถึงแม้จะตั้งกรมอัยการแล้ว แต่อัยการในระยะเริ่มแรกยังแยกสังกัดกันอยู่ ยังไม่ได้สังกัดกรมอัยการทั้งหมด ซึ่งพอจะแยกได้โดยสังเขปดังนี้

ก. พนักงานอัยการสังกัดกรมอัยการ มีอำนาจดำเนินคดีอาญาที่เกินอำนาจศาลโปริสภาพิจารณาพิพากษาตามที่พลตระเวน หรือราษฎรเป็นผู้กล่าวหาในกรุงเทพฯ โดยพนักงานอัยการนั้นมีอำนาจดำเนินคดีในศาลอาญา ซึ่งจะเป็นศาลกงสุลหรือศาลไทยแล้วแต่สัญชาติบังคับของจำเลย ทั้งนี้ เป็นไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยน่าที่ราชการเกี่ยวข้องกันอยู่ในระหว่าง กระทรวง นครบาลแลกระทรวงยุติธรรม ร.ศ.116 บัญญัติว่า"มาตรา 1 ภายในสามเดือนนับแต่วันที่ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัตินี้เป็นต้นไป ให้เสนาบดีกระทรวงนครบาลและเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมพร้อมกันจัดการตาม พระบรมราชานุญาต เพื่อที่ส่งบรรดาคดีทั้งปวงที่กองไต่สวนโทษหลวงยังคงไต่สวนค้างอยู่กับตัวคน ทั้งปวง ซึ่งต้องจับกุมมาในชั้นไต่สวนแลถ้อยคำสำนวนที่เกี่ยวข้องด้วยคดีเหล่านั้น และสรรพหนังสือต่าง ๆ ซึ่ง เป็นของสำหรับกองไต่สวนโทษหลวงนั้นมามอบให้แก่กรมอัยการ..."

ศาลโปริสภานั้นตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติตั้งศาลโปริสภา ร.ศ.111 ศาลนี้ทำหน้าที่สองอย่าง

อย่างแรก คือพิจารณาพิพากษาคดีอาญาเล็ก ๆ น้อย ๆ ซึ่งเกิดขึ้นภายในกรุงเทพฯ ซึ่งพลตระเวนเป็นผู้จับมากล่าวโทษหรือราษฎรผู้เสียหายเป็นผู้ ฟ้องร้องกล่าวโทษดังกล่าวโทษดังปรากฏตามข้อ 4 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวว่า "พลตระเวนจับผู้ผิดมาส่งก็ดีหรือมีโจทก์ให้พลตระเวนจับตัวมาส่งก็ดี ให้ศาลโปริสภาบังคับให้พลตระเวนซึ่งผู้ผิดมาหรือโจทก์ผู้ฟ้องสาบาลตัวเสีย ก่อนแล้วบังคับให้การเป็นคำฟ้องกล่าวความแต่โดยสัจจริง..

" อย่างที่สอง คือทำการไต่สวนพยานหลักฐานเบื้องต้นคดีอาญาที่พลตระเวน จับตัวจำเลยมากล่าวหาคดีอาญาอุกฉกรรจ์ ถ้าศาลไต่สวนว่ามีมูลก็สั่งให้ไปฟ้อง ยังศาลตามกระทรวงที่เกี่ยวข้อง ถ้าคดีนั้นไม่มีประสงค์เป็นโจทก์ก็ให้ส่งแก่พนักงานอัยการกรมอัยการดำเนิน คดีอาญาตามศาลที่เกี่ยวข้องต่อไป ดังปรากฏในข้อ 8 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวว่า "ถ้ากองตระเวนในกระทรวงนครบาล จับคนร้ายซึ่งกระทำผิดล่วงละเมิดพระราชอาญาเป็นข้อฉกรรจ์มหันตโทษ ที่ศาลโปริสภาไม่มีอำนาจจะพิจารณาพิพากษาได้เด็ดขาดตามกฎหมายแล้ว ก็ให้ศาลสืบสวนพยานเสียชั้นหนึ่งก่อน ถ้าพิเคราะห์ดูเห็นว่ามีคำพยาน ยืนยันอยู่บ้างพอเป็นมูลแห่งความเชื่อได้ว่า คนร้ายนั้นได้ทำการล่วงละเมิดพระราชอาญาจริงแล้ว ก็ให้บังคับให้ส่งคนร้ายไปพิจารณายัง ศาลอันเป็นเจ้ากระทรวงต่อไป ถ้าในคดีเรื่องนั้นมีโจทก์ด้วยก็ให้โจทก์ไปฟ้องหากล่าวโทษตามกระทรวงถ้าไม่ มีให้แจ้งความในกรมอัยการทราบ และให้ส่งกับคำพยานที่สืบไปแล้วนั้นไปด้วย เมื่อกรมอัยการเห็นสมควรจะฟ้องก็จะได้กล่าวโทษคนร้ายนั้นให้ศาลเจ้ากระทรวง พิพากษา "

กรมอัยการในชั้นแรกไม่มีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานอัยการในต่างจังหวัด ดังจะได้กล่าวต่อไป

ข.พนักงานอัยการประจำกระทรวงและกรมต่าง ๆ พนักงานอัยการประเภทนี้อยู่ในกรุงเทพฯ และมีอำนาจดำเนินคดีตามที่กระทรวงหรือกรมสังกัดของตนกล่าวโทษ เช่น พนักงานอัยการที่ดำเนินคดีเกี่ยวกับสรรพากรอยู่ในสังกัดของกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติ เรียกว่า อัยการสรรพากร มีอำนาจดำเนินคดี เฉพาะที่เกี่ยวกับสุราและฝิ่น

ค. พนักงานอัยการประจำกรมพระนครบาล ระบบการบริหารราชการ แบบ เวียง วัง คลัง นา ยังคงมีอยู่จนถึงในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตั้งพลตระเวนหรือ “ตำรวจ” ขึ้นทำหน้าที่ตรวจปราบปรามอาชญากรรมในกรุงเทพฯ พลตระเวนนี้ในภายหลังได้มี การก่อตั้งขึ้นเรียกว่า กรมตำรวจพระนครบาล และในส่วนที่เกี่ยวกับกรุงเทพฯ นี้ก็มีกระทรวงพระนครดูแลความเรียบร้อยและมีอัยการประจำอยู่เรียกว่า อัยการประจำกรมพระนครบาล

อัยการประจำกรมพระนครบาลมีอำนาจหน้าที่ดำเนินคดีอาญาในชั้นศาล ไต่สวนในตำบลที่อยู่ในกรุงเทพฯ แต่เป็นตำบลชั้นนอกซึ่งเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ประจำตำบลนั้นส่งเรื่องมาให้ตรวจพิจารณาเมื่อศาลไต่สวนเห็นแล้วว่าคดีมีมูล และจะต้องฟ้องยังศาลอาญาหรือศาลกงสุล ก็จะส่งพยานหลักฐานไปยังกรมอัยการต่อไป

ปรากฏรายละเอียดในกฎเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมว่าด้วยน่าที่อัยการ ประจำกรมพระนครบาล พระพุทธศักราช 2460 ข้อ 2 ดังนี้ “คดีอาญาทุกชนิด ซึ่งจะต้องฟ้องร้องในชั้นศาลไต่สวนให้อัยการประจำกรมพระนครบาล มีอำนาจแลน่าที่รับไว้ฟ้องร้องได้แต่จำเภาะในตำบล อำเภอ ชั้นนอก 8 ตำบล คือ ตำบลอำเภอ (1) บางกะปิ (2) บางขุนเทียน (3) ราชบูรณะ (4) หนองแขม (5) ตลิ่งชัน (6) ภาษีเจริญ (7) บางซื่อ (8) บางเขน......” และในข้อ 3 “ส่วนคดีที่เกี่ยวแก่พระราชบัญญัติเกณฑ์ทหาร มีเรื่องหลีก เลี่ยงการเกณฑ์ทหารเป็นต้น ให้อัยการประจำกรมพระนครบาลมีอำนาจ หน้าที่จะรับไว้ฟ้องร้องได้ในชั้นศาลไต่สวนตลอดทั้งตำบลอำเภอชั้นนอก ชั้นในรวม 33 ตำบล

นอกจากนี้ยังปรากฏตามพระราชบัญญัติว่าด้วยน่าที่ราชการที่เกี่ยวข้องกันอยู่ ในระหว่างกระทรวงนครบาลและกระทรวงยุติธรรม ร.ศ.116 บัญญัติให้ กระทรวงนครบาลและกระทรวงยุติธรรมจัดการโอนงานแผนกไต่สวนให้แก่กรม อัยการ และให้ยกเลิกกองไต่สวนมีโทษหลวง โดยให้พลตระเวนยื่นข้อหาต่อศาล โปริสภา ถ้าคดีมีมูลให้ส่งกรมอัยการแต่ถ้าจำเลยเป็นคนบังคับต่างประเทศให้ส่งกงสุล ต่างประเทศนั้นทราบด้วย

อัยการประจำกรมพระนครบาลนี้ได้มีประกาศยกเลิกตามประกาศ เรื่องเลิกอัยการพระนครบาล ลงวันที่ 1 กรกฎาคม 2472 และให้โอนกิจการไปรวมสังกัด กับกรมอัยการตั้งแต่วันที่ 15 กรกฎาคม 2472 เป็นต้นไป

ง. พนักงานอัยการในต่างจังหวัด กรมอัยการเมื่อแรกตั้งขึ้นใน ร.ศ.112 นั้น มีอำนาจหน้าที่ปกครองบังคับบัญชาเฉพาะอัยการสังกัดกรมอัยการ ในกรุงเทพฯ ดังกล่าวแล้วเท่านั้น ส่วนอัยการในต่างจังหวัดนั้นเข้าใจว่า จนกระทั่งถึง ร.ศ.114 คงจะยังไม่มีการตั้งอัยการประจำในต่างจังหวัดขึ้น ดังจะ เห็นจากพระธรรมนูญศาลหัวเมืองรัตนโกสินทรศก 114 ว่าดังนี้

“มาตรา 25 ข้าหลวงเทศาภิบาล เมื่อได้รับอนุญาตจากกระทรวงยุติธรรมแล้วมีอำนาจที่จะตั้งพนักงานอัยการไว้ สำหรับเป็นทนายแผ่นดิน ฟ้องหาคดีมีโทษหลวงในมณฑลเมืองนั้น ๆ ตามข้อพระราชบัญญัติความอาญามีโทษหลวง ถ้าหากว่ามีคดีซึ่งจะต้องแต่งทนายแผ่นดินว่ากล่าวมาก เกินกว่าพนักงานอัยการที่มีประจำตำแหน่ง ฤาผู้บัญชาการเมืองจะเห็นสมควรโดยเหตุอย่างอื่น ๆ จะตั้งทนายแผ่นดินเพิ่มเติมขึ้นว่าความเฉพาะเรื่องฤาชั่วครั้งหนึ่งคราว หนึ่ง โดยจะยังไม่ได้รับอนุญาตของเสนาบดี กระทรวงยุติธรรมก็ตั้งได้"

“มาตรา 26 ถ้าคดีมีโทษหลวงมาถึงศาลใด ๆ ฤาเกิดขึ้นในท้องที่ ศาลใดซึ่งไม่มีพนักงานอัยการ ฤาพนักงานอัยการไม่ได้มายังศาล ถ้าไม่มีโจทก์จะว่าคดีนั้น ผู้พิพากษาจะสั่งให้กรมการแขวงในท้องที่นั้นเป็น ทนายแผ่นดินว่าความเรื่องนั้นก็ได้ ”

การแต่งตั้งพนักงานอัยการหัวเมืองตามพระธรรมนูญศาลหัวเมือง ร.ศ.114 ข้างต้น จะเห็นได้ว่ามีข้อบกพร่องอันสำคัญอยู่ข้อหนึ่ง คือ ไม่ปรากฏว่าอัยการหัวเมืองสังกัดอยู่กรมใด กระทรวงใด และรับผิดชอบต่อผู้ใด ฉะนั้น ใน ร.ศ.116 จึงได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้กรมพระยาดำรงราชานุภาพเสนาบดี กระทรวงมหาดไทยตราข้อบังคับลักษณะการปกครองหัวเมืองขึ้นให้มีตำแหน่งอัยการ เรียกว่า “ยกกระบัตร” ในทุกหัวเมืองมณฑล มีฐานะเป็นตำแหน่งกรม การเมืองในทำเนียบชั้นสัญญาบัตร มี “แพ่ง” เป็นผู้ช่วยขึ้นในกรมฝ่ายเหนือ กระทรวงมหาดไทยส่วนอำนาจและหน้าที่ของพนักงานอัยการหัวเมืองตามข้อบังคับนี้ ปรากฏในข้อบังคับการปกครองหัวเมือง ร.ศ.116 ตามตราสารที่ 36534 เรื่อง ส่งข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมือง ลงวันที่ 17 เดือนกุมภาพันธ์ ร.ศ.116 ว่า

“หน้าที่ผู้รักษาพระอัยการซึ่งอยู่ในตำแหน่งยกระบัตรและแพ่งคือ (1) ไต่สวนสืบสวนโจรผู้ร้าย (2) ฟ้องและว่าความแผ่นดิน (ข้อ 14) ยกระบัตรและบรรดาพนักงานอัยการตามหัวเมืองต้องปฏิบัติตามอนุมัติของผู้ว่า ราชการเมืองและข้าหลวงเทศาภิบาล (ข้อ 85) ผู้ว่าราชการเมือง เป็นผู้สั่งและอนุญาตให้พนักงานอัยการฟ้องความแผ่นดิน (ข้อ 12)”

“ข้อ 80 ในความแพ่ง พนักงานรักษาพระอัยการมีอำนาจหน้าที่จะชี้แจงความเห็นแก่ศาลในการอย่างหนึ่ง อย่างใดในคดีเรื่องใด ซึ่งเกี่ยวแก่ประโยชน์ของรัฐบาล หรือสาธารณประโยชน์ หรือเกี่ยวแก่ความเรียบร้อยของบ้านเมืองและเป็นพันกงานที่จะตรวจให้การเป็น ไปตาม คำพิพากษา ถ้าเห็นว่าศาลพิพากษาไม่ต้องตามกฎหมายก็มีอำนาจที่จะ อุทธรณ์คำพิพากษาคดีเรื่องนั้นได้” “ข้อ 87 พนักงานรักษาพระอัยการ มีอำนาจแลหน้าที่จะต้องสืบสวนเอาตัวโจรผู้ร้ายและสมัครพรรคพวก ซึ่งล่วงพระราชอาญาถาน อุกฉกรรจ์ และไต่สวนเอาหลักฐานพยานให้เห็นเท็จจริงในข้อพินาศ ของคนเหล่านั้นและฟ้องร้องต่อโรงศาลให้พิพากษาโทษผู้ล่วงพระราชอาญาตาม กฎหมาย ทั้งคอยตรวจตราการลงพระราชอาญาแก่ผู้ผิดให้ ต้องตามคำพิพากษา.....” สรุปได้โดยย่อดังนี้

1. เป็นทนายแผ่นดินทั้งในคดีแพ่งและอาญา 2. เป็นเจ้าหน้าที่ไต่สวนหาหลักฐานพยานในคดีมีโทษหลวง 3. เป็นเจ้าหน้าที่ปราบปรามโจรผู้ร้าย 4. เป็นเจ้าหน้าที่ตรวจตราให้การเป็นไปตามคำพิพากษาของศาลในคดีของตน 5. เป็นเจ้าหน้าที่ทำสถิติคดีอาญาเสนอเป็นลำดับถึงกระทรวงมหาดไทย

อำนาจหน้าที่ของอัยการหัวเมืองตามข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมืองขึ้น ดังกล่าวนี้จะพึงเห็นได้ว่า มีลักษณะกว้างขวางกว่าอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงาน กรมอัยการในกรุงเทพฯ เป็นอันมาก อำนาจหน้าที่เจ้าพนักงานกรมอัยการในกรุงเทพฯ นั้น นอกจากจะมีอำนาจฟ้องความอาญามหันตโทษในศาลโปริสภา ตามพระราชบัญญัติตั้งศาลโปริสภา ร.ศ.111 ข้อ 8 หรือฟ้องความอาญามีโทษ หลวง ตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความมีโทษใช้ไปพลางก่อน ร.ศ.115 มาตรา 7 แล้ว ในปี ร.ศ.111 นั้นเอง อำนาจการฟ้องคดีอาญาเล็ก ๆ น้อย ๆ ในศาลโปริสภาก็ยังเป็นหน้าที่ของตำรวจอยู่ (ดูพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล โปริสภา ร.ศ.111 ข้อ 4) อำนาจการฟ้องและดำเนินคดีอาญาในศาลโปริสภาซึ่งอยู่ในหน้าที่ตำรวจเพิ่งจะโอน มาอยู่ในอำนาจของอัยการ เมื่อได้ประกาศใช้ พระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ.2478 แล้ว

ข้อแตกต่างอันสำคัญประการหนึ่ง ระหว่างบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจ หน้าที่อัยการหัวเมืองกับเจ้าพนักงานกรมอัยการในกรุงเทพฯ ก็คือ การไต่สวนคดีอาญาซึ่งอัยการหัวเมืองมีอำนาจกระทำได้ แต่เจ้าพนักงานกรมอัยการใน กรุงเทพฯ หามีอำนาจจะกระทำการไต่สวนได้ไม่ การไต่สวนคดีอาญาในกรุงเทพฯ คงเป็นหน้าที่ของตำรวจ หรือที่เรียกว่าโปรีส หรือเจ้าพนักงานกองตระเวน ความแตกต่างในเรื่องอำนาจการไต่สวนคดีอาญาเช่นว่านี้คงมีอยู่ตลอด ถึงปี ร.ศ.127 เมื่อพระธรรมนูญศาลยุติธรรมประกาศใช้ พนักงานอัยการหัวเมือง ไม่ต้องเป็นเจ้าหน้าที่ไต่สวนคดีอาญาอย่างแต่ก่อน

ตำแหน่งอัยการหัวเมือง ที่เรียกว่า “ยกระบัตร” นี้มีเนื้อหาสาระแตกต่าง จากยกระบัตรสมัยเดิมโดยสิ้นเชิง เพราะแทนที่จะตั้งโดยเสนาบดีวังหรือเสนาบดียุติธรรมตามแบบเดิม กลับตั้งโดยเสนาบดีมหาดไทย และแทนที่จะตั้งให้เป็น ตำแหน่งคอยสอดส่องดูผิดและชอบของผู้ว่าราชการเมืองและกรมการเมือง กลับเป็นตำแหน่งต้องปฏิบัติตามอนุมัติของผู้ว่าราชการเมือง นอกจากนั้นแทนที่จะต้องเป็นตำแหน่งคอยสอดส่องอรรถคดีความและบริหารความ ยุติธรรมหัวเมือง ตามแบบสมัยก่อนกลับเป็นตำแหน่งไต่สวนสืบจับโจรผู้ร้ายและฟ้องและว่าความแผ่น ดินภายใต้คำสั่งและอนุญาตของผู้ว่าราชการเมือง

การรวมอัยการเข้าสังกัดกรมอัยการ

จากการที่อัยการได้แยกสังกัดกันอยู่ และมีอำนาจหน้าที่ไม่เหมือนกันตามแต่หน่วยงานที่ตนสังกัด ทำให้เกิดความไม่สะดวกในการดำเนินงานหลายประการ ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว ในปี พ.ศ.2458 ขณะที่พระยาอรรถการประสิทธิ์ ดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมอัยการ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงได้ มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้รวมอัยการหัวเมืองกับอัยการกรุงเทพฯ ตาม ประกาศรวมพนักงานอัยการ ลงวันที่ 11 มีนาคม 2458 ให้เข้าไว้ในกรมอัยการ กระทรวงยุติธรรม และเปลี่ยนตำแหน่งอัยการหัวเมืองที่เรียกว่า ยกกระบัตรมณฑล และยกกระบัตรเมือง เป็นอัยการมณฑลและอัยการเมือง ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน 2459

การรวมอัยการเข้ามาสังกัดกรมอัยการที่เดียวกันนี้ได้เริ่มขึ้นเป็นขั้นตอนที ละเล็กละน้อย ไม่เฉพาะตามประกาศรวมพนักงานอัยการข้างต้นเท่านั้น โดย แบ่งเป็นขั้นตอนได้ดังนี้

ก. ให้อำนาจอธิบดีกรมอัยการแต่งตั้งพนักงานอัยการในกรุงเทพฯ เดิมการแต่งตั้งพนักงานอัยการเป็นไปโดยพระบรมราชานุญาตผ่านการพิจารณาทูล เกล้าถวายความเห็นของเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม เมื่อเริ่มมีการรวมพนักงานอัยการสังกัดกรมอัยการ จึงจำเป็นต้องให้อำนาจอธิบดีกรมอัยการแต่งตั้งพนักงานอัยการ เพื่อให้มีอำนาจให้คุณให้โทษได้ตามหลักบริหาร 5 ประการ คือ ตั้ง เลื่อน ลด ปลด ย้าย อำนาจแต่งตั้งพนักงานอัยการของอธิบดีกรมอัยการเป็นไปตาม พระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ.127 ดังนี้

“มาตรา 34 วิธีตั้งพนักงานอัยการในกรุงเทพมหานคร ตำแหน่งเจ้า กรมแลปลัดกรมอัยการตั้งโดยพระบรมราชานุญาต พนักงานอัยการใน กรุงเทพฯ เจ้ากรมอัยการเปนผู้จัดสรรตั้งโดยได้รับอนุมัติของเสนาบดี กระทรวงยุติธรรมพนักงานอัยการในหัวเมืองต่าง ๆ นั้น เสนาบดีเจ้ากระทรวงที่รักษาราชการเมืองตั้งยกระบัตร์มณฑล และยกระบัตร์เมืองข้าหลวงสำเร็จราชการมณฑลจัดตั้งตำแหน่งพนักงานอัยการที่ รองแต่ ยกระบัตร์ลงมา”

ข. ให้อำนาจอธิบดีกรมอัยการแต่งตั้งพนักงานอัยการทั้งในกรุงเทพฯ และต่างจังหวัด ขั้นตอนต่อไปอีก 7 ปีต่อมา ได้ให้อำนาจอธิบดีกรมอัยการมี อำนาจแต่งตั้งพนักงานอัยการในกรุงเทพฯ และต่างจังหวัดด้วยความพยายามเช่นว่านี้ แสดงให้เห็นเจตนาและแนวความคิดอย่าชัดแจ้งที่จะรวมพนักงานอัยการ ต่าง ๆ เข้าด้วยกัน โดยได้ออกเป็นพระบรมราชโองการประกาศรวมพนักงานอัยการ ตามประกาศรวมพนักงานอัยการลงวันที่ 11 มีนาคม พุทธศักราช 2458 ดังนี้

“มาตรา 1 ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พระพุทธศักราช 2459 สืบไป ให้ ยกเลิกข้อความที่กล่าวไว้ในมาตรา 33 และ 34 หมวดที่ 9 ว่าด้วยอัยการ ในพระธรรมนูญศาลสถิตย์ยุติธรรม (ร.ศ.117) พ.ศ.2451......”

“มาตรา 2 ให้ใช้ข้อความที่กล่าวต่อไปนี้แทนความในมาตรา 33 และ 34..... มาตรา 34 วิธีตั้งพนักงานอัยการนั้นถ้าเป็นตำแหน่งอธิบดีเจ้ากรม ปลัดกรมอัยการ แลอัยการมณฑลอัยการเมืองแล้ว ให้เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเป็นผู้จัดสรรตั้งโดยพระบรมราชานุญาต ถ้าเป็นพนักงานอัยการ อื่น ๆ ให้อธิบดีหรือเจ้ากรมอัยการเป็นผู้จัดสรรตั้งโดยได้รับอนุมัติของ เสนาบดีกระทรวงยุติธรรม” "ประกาศ มา ณ วันที่ 11 มีนาคม พระพุทธศักราช 2458 เป็นวันที่ 1948 ในรัชกาลปัจจุบันนี้” ถึงแม้จะให้อำนาจอธิบดีกรมอัยการตั้งพนักงานอัยการในต่างจังหวัดแล้ว เพื่อให้เกียรติและความสำคัญแก่ตำแหน่งอธิบดีกรมอัยการและอัยการมณฑล ได้มีการแก้ไขให้สองตำแหน่งนี้แต่งตั้งโดยพระบรมราชโองการโดยตรง เท่ากับตำแหน่งเสนาบดีและประมุขตุลาการ ตามประกาศแก้ความในมาตรา 24 แห่ง พระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ.127 ลงวันที่ 28 พฤษภาคม พุทธศักราช 2469 ดังนี้ “จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เปลี่ยนแก้ความในมาตรา 34 แห่ง พระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ.127 เสียใหม่ให้เปนดังนี้ “มาตรา 34 การตั้งพนักงานอัยการนั้นถ้าเป็นตำแหน่งอธิบดีหรืออัยการมณฑลแล้ว ให้เสนาบดีเจ้ากระทรวงเป็นผู้จัดสรรโดยพระบรมราชโองการ นอกนั้นให้อธิบดีกรมอัยการเป็นผู้จัดสรรตั้งโดยอนุมัติของ เสนาบดี”

ค. การรวมพนักงานอัยการขั้นสุดท้าย ดังได้กล่าวแล้วว่ายังมีพนักงานอัยการในกรมพระนครบาล ซึ่งกระทรวงยุติธรรมจัดส่งพนักงานอัยการไปประจำ ทำหน้าที่ในศาลไต่สวนตำบลชั้นนอกของกรุงเทพฯ รวม 8 ตำบลอีก ซึ่งไม่ใช่พนักงานอัยการทำหน้าที่ดำเนินคดีโดยตรง แต่ทำหน้าที่ในทำนองแสดงพยาน หลักฐานให้ศาลไต่สวนเห็นชอบว่าคดีมีมูลพอให้จับกุมบุคคลเพื่อดำเนินคดี โดยมีพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความมีโทษสำหรับใช้ไปพลางก่อน ร.ศ.115 ให้ อำนาจและวิธีการรองรับไว้ (ต่อมาเมื่อ พ.ศ.2478 ได้มีการประกาศใช้ประมวล กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาจึงได้เลิกวิธีการของศาลไต่สวนดังกล่าวจนถึง ปัจจุบัน) ในการรวมพนักงานอัยการในปี พ.ศ.2458 ไม่ได้กล่าวถึงการรวม พนักงานอัยการในกรมพระนครบาลนี้ไว้ด้วย ดังนี้ในปี พ.ศ.2472 จึงได้มีการรวม อัยการพระนครบาลนี้เข้าในกรมอัยการ ส่วนหน้าที่แสดงพยานหลักฐานต่อศาล ไต่สวนเป็นหน้าที่ของตำรวจพระนครบาลตามประกาศเรื่องเลิกอัยการพระนคร- บาลดังนี้

“..........พระราชทานบรมราชานุญาตให้เลิกกองอัยการพระนครบาล เสียให้ตำรวจนครบาลทำการไต่สวนฟ้องร้องคดียังศาลโปรีสภาต่อไป หน้าที่อัยการพระนครบาลนอกจากนี้ รวมทั้งพนักงานอัยการและเสมียน พนักงานในกองอัยการพระนครบาลให้โอนไปรวมขึ้นอยู่ในกรมอัยการ”

“ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่ 15 กรกฎาคม พุทธศักราช 2472 เป็นต้นไป ศาลาว่าการกระทรวงมหาดไทย ประกาศมา ณ วันที่ 1 กรกฎาคม พุทธศักราช 2472”

เป็นอันว่าวันที่ 15 กรกฎาคม 2472 เป็นวันที่อัยการไทยได้รวมมาขึ้นอยู่ที่ เดียวกันในกรมอัยการหมดทุกแห่งทุกประเภทสืบมาจนถึงทุกวันนี้

สมัยสังกัดกระทรวงมหาดไทย

การโอนกรมอัยการไปสังกัดกระทรวงมหาดไทย

ในปี พ.ศ.2465 ได้มีพระบรมราชโองการให้โอนกรมอัยการจากกระทรวงยุติธรรมไปสังกัดกระทรวง มหาดไทย ตั้งแต่วันที่ 1 สิงหาคม 2465 เป็นต้นไป ด้วย เหตุผลบางประการ ดังประกาศโดยละเอียดดังนี้

"ประกาศรวมการปกครองท้องที่ และแบ่งปันน่าที่ราชการระหว่าง กระทรวงมหาดไทย กับกระทรวงยุติธรรม"

"มีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าฯ สั่งว่า.........ฯลฯ.........."

"อนึ่ง ทรงพระราชดำริห์ว่า กรมราชทัณฑ์เปนกรมที่มีน่าที่เกี่ยวพัน อยู่กับศาลยุติธรรมเป็นปรกติ ในกาลที่แล้วมาได้อาศัยฝากไว้ให้เสนาบดี กระทรวงนครบาลควบคุมเป็นการชั่วคราวเท่านั้น บัดนี้ สมควรจะยก กลับคืนไปมอบให้กระทรวงยุติธรรมดูแลบังคับบัญชาตามหน้าที่ได้กรม 1 กับกรมอัยการซึ่งแต่เดิมมาทางกรุงเทพฯขึ้นอยู่ในกระทรวงยุติธรรมแต่ ฝ่ายหัวเมืองขึ้นอยู่ในกระทรวงมหาดไทยและภายหลังได้ยกไปรวมไว้เป็น กรมเดียวกันขึ้นอยู่ในกระทรวงยุติธรรมนั้น บัดนี้สมควรที่จะยกมาไว้ใน กระทรวงมหาดไทย เพื่อให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองได้ปฏิบัติการถนัดขึ้น เพราะฉะนั้นให้โอนกรมราชทัณฑ์จากกระทรวงนครบาลมาขึ้นกระทรวง ยุติธรรม และโอนกรมอัยการจากกระทรวงยุติธรรมมาขึ้นในกระทรวง มหาดไทยตั้งแต่บัดนี้เปนต้นไป"

"ประกาศมา ณ วันที่ 1 สิงหาคม พุทธศักราช 2465 เปนปีที่ 13 ในรัชกาลปัจจุบัน"

การจัดรูปองค์กร

หลังจากที่ได้มีพระบรมราชโองการให้โอนกรมอัยการจากกระทรวงยุติธรรม ไปสังกัดกระทรวงมหาดไทยแล้ว ต่อมาประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นแบบ ประชาธิปไตย โดยมีรัฐธรรมนูญเมื่อ พ.ศ.2475 ปรากฏว่าได้มี พระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาขึ้นใหม่หลายฉบับอันเป็นการจัดระเบียบ บริหารราชการและการแบ่งส่วนราชการของกรมอัยการ ได้แก่

พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พุทธศักราช 2476 และ พุทธศักราช 2495 ซึ่งบัญญัติไว้ว่ากรมอัยการ เป็นกรมในสังกวัดกระทรวง มหาดไทย

พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476 ซึ่งตามมาตรา 18,19,20 อัยการจังหวัดเป็นคณะกรมการ จังหวัดร่วมรับผิดชอบในราชการบริหารแห่งจังหวัดนั้น และตามพระราชบัญญัตินี้การปกครองส่วนภูมิภาค ไม่ได้แบ่งออกเป็นมณฑลอย่างแต่ก่อน ดังนั้น ตำแหน่งอัยการมณฑลจึงล้มเลิกไป

พระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการสำนักงาน และกรมในกระทรวง มหาดไทย พุทธศักราช 2476 ซึ่งได้แบ่งส่วนราชการของกรมอัยการออกเป็น ราชการบริหาร ส่วนกลางและภูมิภาค ส่วนกลางแบ่งเป็น 3 กองคือ สำนักงาน เลขานุการกรม กองอัยการ กองคดี ส่วนภูมิภาคแบ่งออกเป็นอัยการจังหวัด และอัยการอำเภอ (อัยการอำเภอในสมัยนั้นก็คือ อัยการประจำศาลจังหวัด ในขณะนี้ซึ่งได้ถูกเปลี่ยนฐานะให้เป็นส่วนราชการเท่าอัยการจังหวัดในภาย หลัง)

พระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแผ่นดิน พุทธศักราช 2495 บัญญัติให้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็น ภาค จังหวัด อำเภอ ประกอบด้วยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งภาค พุทธศักราช 2495 เป็นเหตุให้ขยาย งานอัยการในส่วนภูมิภาค โดยมีตำแหน่งอัยการภาค (ทำนองอัยการมณฑล) เพิ่มขึ้น 9 ภาค ดังนั้นจึงมีพระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการกรมอัยการ ในกระทรวงมหาดไทย พุทธศักราช 2497 แบ่งส่วนราชการกรมอัยการ ในราชการบริหารส่วนภูมิภาค จึงแบ่งออกเป็นอัยการภาค และอัยการจังหวัด ส่วนราชการบริหารส่วนกลาง ยังคงแบ่งเป็น 3 กองเช่นเดิม คือสำนักงาน เลขานุการกรม กองอัยการ และกองคดี

ต่อมาเมื่อมีการยกเลิกการแบ่งส่วนราชการเป็นภาค แต่ให้แบ่งเป็นเขต ได้จึงได้มีพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการกรมอัยการ กระทรวงมหาดไทย พุทธศักราช 2500 แบ่งส่วนราชการบริหารส่วนกลางให้มีอัยการเขต อัยการเขต จึงอยู่ในราชการบริหารส่วนกลางตั้งแต่นั้น ส่วนราชการบริหารส่วนภูมิภาค คงมีเพียงอัยการจังหวัด นอกจากนี้ในราชการบริหารส่วนกลางได้มีกองวิชาการ เพิ่มขึ้นมาอีก โดยเป็นหน่วยงานที่แยกออกมาจากกองอัยการ

หลังจากนั้น กรมอัยการก็ได้มีการพัฒนาจัดรูปองค์กรแก้ไขการแบ่งส่วน ราชการเรื่อยมาเพื่อให้เกิดความเหมาะสมยิ่งขึ้นให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงและ ขยายตัวของงานมีการจัดตั้งหน่วยงานเพิ่มขึ้นทั้งในราชการบริหารส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค กองอัยการได้เปลี่ยนเป็นกองที่ปรึกษา, อัยการเขตได้เปลี่ยนเป็นสำนักงานอัยการเขต, อัยการจังหวัดได้เปลี่ยนเป็นที่ทำการอัยการจังหวัด โดยได้มีพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการออกมาหลายฉบับ จนถึงพระราช กฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการกรมอัยการ กระทรวงมหาดไทย พุทธศักราช 2531 ซึ่งเป็นฉบับสุดท้าย ขณะที่กรมอัยการสังกัดกระทรวงมหาดไทย ซึ่งราชการ บริหารส่วนกลางมีหน่วยงานเพิ่มขึ้นเป็น 17 หน่วยงาน โดยจัดตั้งกองคดีต่าง ๆ เพิ่มขึ้น รวมทั้งสำนักงานคุ้มครองสิทธิและช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชน ราชการบริหารส่วนภูมิภาคเพิ่มขึ้นเป็น 4 หน่วยงาน มีที่ทำการอัยการจังหวัด, ที่ทำการอัยการประจำศาลแขวง, ที่ทำการอัยการประจำศาลคดีเด็กและเยาวชน จังหวัด และที่ทำการอัยการประจำศาลจังหวัด การแบ่งส่วนราชการของกรมอัยการเป็นดังนี้เรื่อยมา จนกระทั่งกรมอัยการได้เปลี่ยนเป็นสำนักงานอัยการ สูงสุดในปัจจุบันและได้มีการแบ่งส่วนราชการใหม่ โดยไม่มีราชการบริหาร ส่วนภูมิภาคตามพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการสำนักงานอัยการสูงสุด พ.ศ. 2535

อำนาจหน้าที่และการจัดระเบียบบังคับบัญชา

ในเริ่มแรกขณะที่กรมอัยการย้ายมาสังกัดกระทรวงมหาดไทย พระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ.127 ได้ใช้เป็นหลักราชการกรมอัยการ ในระหว่างนั้นตำรวจนครบาลเป็นผู้ฟ้องคดีอาญาในศาลโปรีสภา พนักงานอัยการกรมอัยการเป็น ผู้ฟ้องคดีที่ศาลสูง กรม สุราและกรมสรรพากรมีอัยการของตนเอง กรมฝิ่น ได้ขอพนักงานอัยการกรมอัยการไปอยู่ประจำ

ครั้นต่อมาใน พ.ศ.2478 ประกาศใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรม พ.ศ.2478 และประมวลกฎหมาย วิธีพิจารณาความอาญา พ.ศ.2478 การฟ้องคดีอาญา ตกหน้าที่พนักงานอัยการกรมอัยการแต่ฝ่ายเดียวไม่มีอัยการประจำกรมสุรา กรมสรรพากร และกรมฝิ่น เช่นแต่ก่อน เลิกศาลโปรีสภา ตำรวจนครบาลไม่มี หน้าที่ฟ้องคดีอาญาอีกต่อไป

ประมวลกฏหมายวิธีพิจารณาความอาญา พุทธศักราช 2478 บัญญัติ อำนาจหน้าที่อัยการ และวิธีปฏิบัติในการดำเนินคดีอาญา (ซึ่งแต่เดิมกระจัดกระจายอยู่หลายแห่ง) เข้าไว้เป็นประมวลกฎหมาย กับทั้งกฎกระทรวงมหาดไทย ซึ่งออกตามประมวลกฏหมายนี้ในข้อที่เกี่ยวกับระเบียบปฏิบัติการดำเนินคดี มีข้อควรสังเกตว่า ตามประมวลวิธีพิจารณาความอาญานี้อำนาจพนักงานอัยการที่จะฟ้องความอาญาถูกตัด ทอนไปบ้าง คือจะฟ้องคดีที่ยังไม่ได้มีการสอบสวนไม่ได้ และจะสอบสวนคดีเองอย่างแต่ก่อนก็ไม่ได้

ในปี พ.ศ.2478 นั้นเอง ขณะที่พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ (สิทธิ จุณณานนท์) เป็นอธิบดีกรมอัยการ ได้มีกฎหมายว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของอัยการออกมาใช้บังคับเป็นครั้งแรก คือ พระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พุทธศักราช 2478 ซึ่งบัญญัติอำนาจหน้าที่พนักงานอัยการไว้อย่างถี่ถ้วน กับทั้งวางระเบียบการแต่งตั้งและจัดระเบียบการบังคับบัญชาพนักงานอัยการ และให้เลิกการที่ตำรวจนครบาลในพระนครทำหน้าที่พนักงานอัยการในบางศาล (ศาลโปรีสภา) โดยโอนมาให้พนักงานอัยการ กรมอัยการเป็นผู้ทำหน้าที่แต่ฝ่ายเดียว

อำนาจหน้าที่พนักงานอัยการ ได้มีบัญญัติไว้ในมาตรา 19 ดังนี้ (1) ในคดีอาญา มีอำนาจและหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา ความอาญาและตามกฎหมายอื่นซึ่งบัญญัติว่าเป็นอำนาจและหน้าที่ของกรม อัยยการหรือพนักงานอัยยการ (2) ในคดีแพ่ง มีอำนาจและหน้าที่ดำเนินคดีแทนรัฐบาลในศาลทั้งปวง กับมีอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมายอื่นซึ่งบัญญัติว่า เป็นอำนาจและหน้าที่ของกรมอัยยการหรือพนักงานอัยยการ (3) ในคดีแพ่งหรือาญาซึ่งข้าราชการถูกฟ้องในเรื่องการที่ได้ทำไปตาม หน้าที่ราชการ เมื่อเห็นสมควรพนักงานอัยยการจะรับแก้คดีต่างก็ได้ (4) ในคดีที่เทศบาลเป็นโจทก์หรือเป็นจำเลย ซึ่งมิใช่เป็นคดีที่พิพาทกับรัฐบาลนั้น เมื่อพนักงานอัยยการเห็นสมควรจะรับว่าต่างหรือแก้ต่างเทศบาลก็ได้ (5) ในคดีที่ราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดฟ้องเองไม่ได้ โดยกฎหมายห้ามเมื่อเห็น สมควรพนักงานอัยยการมีอำนาจเป็นโจทก์ได้ (6) ในคดีที่ศาลชั้นต้นลงโทษบุคคลผู้ใดโดยลำพัง ถ้าศาลอุทธรณ์พิพากษาให้ปล่อยผู้นั้น เมื่อพนักงานอัยยการเห็นสมควรจะฎีกาก็ได้

ในครั้งนั้น ยังไม่มีกฎหมายแบ่งส่วนราชการเป็นภาคในส่วนภูมิภาคแต่ละ จังหวัดมี "อัยยการจังหวัด" เป็นหัวหน้าพนักงานอัยการ นอกนั้นให้เป็น ผู้ช่วยเรียกว่า "อัยการผู้ช่วย" ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 11 และ 16

"มาตรา 11 ในทุกท้องที่ที่ตั้งศาลจังหวัด ให้มีพนักงานอัยยการนายหนึ่ง หรือหลายนายแล้วแต่รัฐมนตรีจะเห็นสมควร ถ้ามีพนักงานอัยยการมากกว่านายหนึ่ง ให้รัฐมนตรีแต่ตั้งให้เป็นหัวหน้านายหนึ่ง" *เรียกว่า "อัยยการจังหวัด"นอกนั้นให้เป็นผู้ช่วย เรียกว่า "อัยยการผู้ช่วย"

"มาตรา 16 ให้อัยยการผู้ช่วย และอัยยการประจำศาลแขวงฟังบังคับบัญชาอัยยการจังหวัด"

ในส่วนกลางมี "หัวหน้ากองคดี" เป็นหัวหน้า ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 12 "มาตรา 12 ในจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรี ให้พนักงานอัยยการประจำกรมอัยยการเป็นพนักงานอัยยการประจำศาลชั้นต้นทุก ศาล และให้หัวหน้ากองคดีเป็นหัวหน้า"

นอกจากนั้น ยังได้มีตำแหน่งอัยการที่สำคัญอื่น ๆ อีก คือ "พนักงานอัยยการฝึกหัด" ซึ่งเป็นตำแหน่งเช่นเดียวกับตำแหน่งอัยการผู้ช่วยในสมัยนี้ (มาตรา 7) และในสมัยนั้นพนักงานอัยการยังคงมีไม่เพียงพอแก่การงาน จึงได้ให้อำนาจรัฐมนตรีแต่งตั้งผู้ที่มีคุณสมบัติเหมาะสมให้มีอำนาจและ หน้าที่ เหมือนพนักงานอัยการ และให้เรียกว่า "พนักงานอัยยการสมทบ" ในการปฏิบัติราชการให้ถือว่า พนักงานอัยยการสมทบมีฐานะเป็นอัยการผู้ช่วย (มาตรา 10) และในศาลแขวงในจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีให้มี เจ้าหน้าที่ตำรวจทำหน้าที่เป็นพนักงานอัยการ เรียกว่า "อัยยการตำรวจ" มีอำนาจหน้าที่ซึ่งบัญญัติไว้ว่าเป็นอำนาจ และหน้าที่ของพนักงานอัยการ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาในคดีอาญา ซึ่งอยู่ในอำนาจ ของศาลแขวงในจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรี (มาตรา 24)

พระราชบัญญัติพนักงานอัยยการ พุทธศักราช 2478 ได้ใช้อยู่นานถึง 20 ปี ครั้นในยุคที่หลวงอรรถปรีชาชนูปการ (ฉอรรถ แสนโกศิก) เป็นอธิบดีกรมอัยการ จึงได้มีพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พุทธศักราช 2498 ออกมายกเลิก ซึ่งก็ยัง ใช้บังคับอยู่จนถึงปัจจุบัน แม้จะมีการแก้ไขโดยพระราชบัญญัติพนักงานอัยการฯ ฉบับต่าง ๆ อยู่หลายครั้ง แต่หลักการส่วนใหญ่ก็ยังคงไม่เปลี่ยนแปลง

เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พุทธศักราช 2498 เนื่องจาก พระราชบัญญัติพนักงานอัยยการ พุทธศักราช 2478 ได้บัญญัติ ขึ้นในสมัยที่ยังมิได้มีกฎหมายแบ่งส่วนราชการเป็นภาค และตำแหน่งพนักงานอัยการบางตำแหน่งได้มีการเปลี่ยนแปลงไปตามความเหมาะสมแห่ง การบริหารราชการ ซึ่งเป็นเหตุให้มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจและหน้าที่ นอกจากนี้ยังมี บทบัญญัติบางมาตราหมดความจำเป็นที่จะคงให้บัญญัติไว้ในขณะนั้น จึงเป็น การสมควรที่จะปรับปรุงเสียใหม่เพื่อให้พนักงานอัยการในส่วนราชการประจำ ภาคได้มีอำนาจดำเนินคดีภายในเขตภาค และให้พนักงานอัยการได้มีอำนาจ หน้าที่ตรงตามตำแหน่ง

ได้มีตำแหน่ง "ผู้อำนวยการอัยการภาค" เช่นเดียวกับอัยการมณฑล ในสมัยก่อน ซึ่งต่อมาได้เปลี่ยนเป็น"ผู้อำนวยการอัยการเขต" และ "อัยการพิเศษประจำเขต" ตามลำดับ หัวหน้ากองซึ่งมีมาแต่เดิมได้เปลี่ยนเป็น "ผู้อำนวยการกอง" และต่อมาก็เป็น "อัยการพิเศษฝ่าย" ต่าง ๆ ในแต่ละ จังหวัดมีหัวหน้าเรียกว่า "อัยการจังหวัดเอก" หรือ "อัยการจังหวัด" มี ผู้ช่วยเรียกว่า "อัยการจังหวัดผู้ช่วย" หรือ "อัยการผู้ช่วย" นอกจากนั้น ตำแหน่ง "อัยการประจำกอง" และ "อัยการประจำกรม" ก็มีขึ้นในสมัยนี้

การแยกข้าราชการอัยการออกจากข้าราชการพลเรือน

ดังที่กล่าวมาแล้ว เมื่อครั้งกรมอัยการสังกัดกระทรวงยุติธรรมนั้น ทางราชการถือว่าอัยการเป็นข้าราชการตุลาการ ซึ่งมีการโยกย้ายสับเปลี่ยนตำแหน่งหน้าที่กันได้ระหว่างอัยการและผู้พิพากษา แต่เมื่อกรมอัยการได้โอน มาสังกัดกระทรวงมหาดไทย อัยการจึงกลายเป็นข้าราชการพลเรือนมีฐานะ เช่นเดียวกับข้าราชการในกรมอื่น ๆ ที่สังกัดกระทรวงมหาดไทย การคัดเลือก แต่งตั้ง ตลอดจนการถอดถอน ปลด และย้าย เป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2476-2479 และ 2495 ที่ใช้อยู่ในเวลา นั้น และพระราชกฤษฎีกาและกฎ ก.พ. ที่ออกตามพระราชบัญญัตินั้น ดังที่ ระบุไว้ในมาตรา 6 แห่ง พระราชบัญญํติพนักงานอัยยการ พ.ศ.2478

ต่อมาในปี พ.ศ.2503 ขณะที่หลวงอรรถปรีชาชนูปการ (ฉอรรถ แสนโกศิก) เป็นอธิบดีกรมอัยการได้มีประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่าย อัยการ พุทธศักราช 2503 บัญญัติให้แยกข้าราชการอัยการออกจากข้าราชการ พลเรือนอย่างเด็ดขาด มีการกำหนดบัญชีอัตราเงินเดือนต่างหากจากข้าราชการ พลเรือน โดยมีเหตุผลว่า "โดยที่พนักงานอัยการมีตำแหน่งหน้าที่เป็น ทนายแผ่นดิน และมีกฎหมายบัญญัติให้มีอำนาจปฏิบัติการเกี่ยวกับ การอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนไว้มากมาย ซึ่งจำเป็นต้องใช้ บุคคลที่มีคุณสมบัติความรู้ และความสามารถอย่างเดียวกันกับ ข้าราชการตุลาการ และโดยที่การปฏิบัติงานของพนักงานอัยการเป็นไป โดยอิสระตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายทำนองเดียวกับงานของตุลาการ จึงสมควรกำหนดระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ ซึ่งมีตำแหน่งหน้าที่ เป็นพนักงานอัยการไว้ใช้บังคับแก่พนักงานอัยการ ทำนองเดียวกับ ข้าราชการตุลาการ เพื่อส่งเสริมระบบการยุติธรรมของประเทศให้ดียิ่งขึ้น"

จากการที่แยกข้าราชการอัยการออกจากข้าราชการพลเรือน จึงได้มีคณะกรรมการอัยการขึ้นเป็นครั้งแรกตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติดัง กล่าวนี้ ซึ่งมีรัฐมนตรีเป็นประธาน อธิบดีเป็นรองประธาน รองอธิบดีอัยการพิเศษฝ่ายปรึกษา อัยการพิเศษฝ่ายคดีและอัยการพิเศษฝ่ายวิชาการ เป็นกรรมการอัยการ โดยตำแหน่ง และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิอีกสามคน (มาตรา 32)

แม้ต่อมา พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พุทธศักราช 2503 จะได้มีการปรับปรุงแก้ไขหลายครั้ง จนกระทั่งมีพระราชบัญญัติระเบียบ ข้าราชการฝ่ายอัยการ พุทธศักราช 2521 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันออกมายกเลิกก็ตาม แต่หลักการใหญ่ ๆ ก็ยังคงเป็นเช่นเดิม ทั้งนี้ก็เพื่อให้ราชการของกรมอัยการดำเนินไปได้ผลดียิ่งขึ้น

สมัยปัจจุบัน

ยุคสำนักงานอัยการสูงสุดเป็นหน่วยงานอิสระ

การที่กรมอัยการได้สังกัดอยู่ในกระทรวงมหาดไทยมาตั้งแต่วันที่ 1 สิงหาคม 2465 ได้ก่อให้เกิดปัญหาข้อขัดข้องหลายประการ นอกจากนั้น องค์กรอัยการในหลายประเทศได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูง สุดของประเทศ เช่นเดียวกับองค์กรตุลาการ ในเอเซีย เช่น พม่า อินเดีย สาธารณรัฐประชาชนจีน (จีนแดง) ในกลุ่มประเทศลาตินอเมริกา เช่น เมกซิโก เวเนซูเอลา เปรู ปานามา เอลซัลวาดอร์ โคลัมเบีย อิเวคดอร์ โดมินิกัน คิวบา ฯลฯ กลุ่มประเทศสังคมนิยม เช่น สหภาพโซเวียต (ก่อนแยกเป็นรัฐอิสระในปัจจุบัน) และประเทศกลุ่มบริวาร ของรัสเซีย (เดิม) ยุโรป เช่น สวีเดน เป็นต้น ฯลฯ

ดังนั้นคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ จึงได้มีประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 47 และฉบับที่ 49 ลงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2534 แยกกรมอัยการออกจากกระทรวงมหาดไทย ไปเป็นหน่วยงานราชการอิสระไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีกระทรวงหรือทบวงใด อยู่ภายใต้การกำกับดูแล ของนายกรัฐมนตรีโดยตรง โดยเปลี่ยนชื่อจาก “กรมอัยการ” เป็น “สำนักงานอัยการสูงสุด” และเปลี่ยนชื่อตำแหน่ง “อธิบดีกรมอัยการ” และ “รองอธิบดี" กรมอัยการ” เป็น “อัยการสูงสุด” และ “รองอัยการสูงสุด” ตามลำดับ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงระบบการบริหารงานยุติธรรมในส่วนที่เกี่ยวกับ งานอัยการให้มีความเป็นอิสระเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ ยิ่งขึ้น และเพื่อมิให้อิทธิพลทางการเมืองก้าวก่ายการดำเนินคดี ซึ่งจะทำให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชนโดยส่วนรวมยิ่งขึ้น

นอกจากนั้นยังได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการบริหารงานบุคคลตาม “พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ 2521” ซึ่งกำหนดให้ “รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย” เป็นประธาน ก.อ. โดยตำแหน่ง โดยประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 49 ลงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2534 และข้อ 5 ได้แก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2521 กำหนดให้ประธาน ก.อ. มาจากการเลือกตั้งจากผู้รับบำนาญตามกฎหมายว่า ด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการซึ่งเคยรับราชการเป็นข้าราชการอัยการมาแล้ว ในตำแหน่งไม่ต่ำกว่ารองอธิบดีกรมอัยการ หรือ รองอัยการสูงสุด หรือผู้ทรง คุณวุฒิในทางกฎหมาย ซึ่งเป็นผู้รับบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีหรือเทียบ เท่าขึ้นไป ทั้งนี้ต้องไม่เคยเป็นสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมืองในระยะเวลา สิบปีที่ผ่านมาและไม่เป็นข้าราชการการเมืองหรือสมาชิกรัฐสภาหรือ ทนายความ

ในการเลือกประธาน ก.อ. ให้คณะกรรมการอัยการ (ยกเว้นประธาน ก.อ.) ประชุมกันกำหนดรายชื่อบุคคลที่เห็นสมควรเป็นประธานไม่น้อยกว่า 5 ชื่อ ส่งให้ข้าราชการที่ได้รับเงินเดือนตั้งแต่ชั้น 2 ขึ้นไปทำการเลือกจากรายชื่อดังกล่าว เมื่อผลการเลือกเป็นประการใด ให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเหตุผลที่กฎหมายใหม่กำหนดให้ประธาน ก.อ. มาจากการเลือกตั้งโดยข้าราชการอัยการโดยตรงก็เพื่อให้การบริหารงานบุคคลข้า ราชการอัยการเป็นอิสระและปลอดจากการเมืองอย่างแท้จริง

อ้างอิง

• ราชบัณฑิตยสถาน. (2551, 7 กุมภาพันธ์). พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542. [ออนไลน์]. เข้าถึงได้จาก: <http://rirs3.royin.go.th/dictionary.asp>. (เข้าถึงเมื่อ: 15 มีนาคม 2552).