ผู้ใช้:Kaewketsaya songthan/กระบะทราย

การคลังสาธารณะ

การคลังสาธารณะ(Public Finance) หรือการคลังภาครัฐบาล(Government Finance) หมายถึงการคลังของส่วนรัฐบาลหรือการคลังของกิจกรรมต่างๆที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ การคลังภาครัฐหรือการคลังของรัฐบาลเป็นเรื่องเกี่ยวกับกิจกรรมทางการคลังการเงินต่างๆของรัฐบาลที่ถือเป็นหน่วยที่สำคัญหน่วยหนึ่งของสังคม เนื่องจากมีผลผูกพันและกระทบไม่เฉพาะชีวิตความเป็นอยู่ของคนในปัจจุบันเท่านั้น แต่ยังมักจะส่งผลกระทบและผูกพันถึงคนในอนาคตหรือยุคต่อไปด้วย ดังนั้น การคลังสาธารณะ จึงหมายถึง การจัดเก็บรายได้ การใช้จ่ายและการกู้ยืมของรัฐบาล เพื่อบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจทีต้องการของสังคม

บทบาทนโยบายการคลังต่อระบบเศรษฐกิจ

นโยบายการคลัง หมายถึง นโยบายการหารายได้และการวางแผนการใช้จ่ายของรัฐบาล นโยบายการคลัง เป็นเครื่องมือในการดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพของรายได้ในประเทศ เพราะผลจากการดำเนิน นโยบายการคลังของรัฐบาลจะส่งผลกระทบต่อสภาวะทางเศรษฐกิจของประเทศตามเป้าหมายหรือจุดประสงค์รัฐบาลที่วางไว้ มี 3 ประเภท ดังนี้ 1) นโยบายการคลังกับการเปลี่ยนแปลงรายได้ประชาชาติ การเก็บภาษีอากรและการใช้จ่าย ของรัฐบาลมีผลกระทบกับรายได้และค่าใช้จ่ายของประเทศเพราะถ้ารัฐบาลเก็บภาษี ในอัตราที่สูงทำให้ประชาชน มีรายได้ที่จะนำไปใช้จ่ายได้จริงมีจำนวนลดลงทำให้การบริโภคของประชาชนลดลง ถ้ารัฐบาลเก็บภาษี ในอัตราที่ต่ำจะทำให้ประชาชนมีรายได้เหลืออยู่ในมือจำนวนมาก ประชาชนจะบริโภคเพิ่มมากขึ้น มีผลทำให้ รายได้ประชาชาติเพิ่มขึ้นด้วย 2) นโยบายการคลังกับการแก้ปัญหาภาวะเงินเฟ้อ รัฐบาลใช้นโยบายการคลังแบบหดตัวเพื่อแก้ปัญหาภาวะเงินเฟ้อ โดยการเพิ่มอัตราภาษีและลดรายจ่ายของรัฐบาลเพื่อลดปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ ลดความต้องการบริโภคของประชาชนลงและลดรายจ่ายของรัฐบาลทำให้ประชาชนมีรายได้ลดลง นโยบายนี้รัฐบาลต้องใช้งบประมาณแบบเกินดุลคือต้องทำให้รายรับสูงกว่ารายจ่าย 3) นโยบายการคลังกับการแก้ปัญหาภาวะเงินฝืด รัฐบาลใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัว เพื่อแก้ปัญหาภาวะเงินฝืด โดยการเพิ่มรายจ่ายของรัฐบาลและลดอัตราภาษี เพื่อเพิ่มปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ เพิ่มความต้องการบริโภคของประชาชนเพิ่มการลงทุนเพิ่มการจ้างงานและผลผลิตทำให้ประชาชนมีรายได้เพิ่มขึ้น นโยบายนี้รัฐบาลต้องใช้งบประมาณแบบขาดดุล คือต้องทำให้รายจ่าย สูงกว่ารายรับรายรับของรัฐบาล หมายถึง เงินที่รัฐบาลได้รับในรอบปี ได้แก่ รายได้รัฐบาลและเงินกู้ ของรัฐบาล

นโยบายการคลังกับเป้าหมายเศรษฐกิจ

ในช่วงทศวรรษก่อนวิกฤตเศรษฐกิจ(2531-2540) นโยบายการคลังของไทยถูกใช้ไปในลักษณะเพื่อสร้างบรรยากาศเศรษฐกิจมหภาคให้เหมาะสมกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว แท้ที่จริงแล้วตั้งแต่มีการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจเป็นครั้งแรกในปี2504 เป็นต้นมา นโยบายการคลังไทยถูกนำมาใช้เพื่อเป้าหมายการเจริญเติบโตเป็นสำคัญ ถึงแม้ว่านโยบายการคลังอาจถูกใช้ไปเพื่อบรรลุเป้าหมายเศรษฐกิจอื่นๆด้วยก็ตาม แต่ไม่เด่นชัดเท่าเป้าหมายการเจริญเติบโต มีการใช้มาตรการทางการคลังที่เห็นได้ชัดเจนว่า เพื่อสร้างบรรยากาศทางการลงทุนเพื่อให้เอกชนเข้าไปลงทุนในอุตสาหกรรมต่างๆ เช่น การให้สิทธิพิเศษต่างๆทางภาษีอากร สำหรับการนำเข้าเครื่องมือเครื่องจักรโดยเฉพาะเพื่อใช้ในอุตสาหกรรมการผลิตเพื่อส่งออกเป็นต้นจากการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศ(2541)เกี่ยวกับลักษณะการกระจายภาระและประโยชน์ด้านการคลังและภาษีอากรของประเทศไทยพบว่าการกระจายผลประโยชน์จากรายจ่ายสาธารณะในโครงการด้านต่างๆของรัฐบาลไทยส่วนใหญ่ ยกเว้นทางด้านเกษตรมีลักษณะเอื้อผู้รายได้สูงมากกว่าผู้มีรายได้ต่ำโดยเฉพาะรายจ่ายสาธารณะทางด้านคมนาคมและด้านการศึกษา ในขณะที่ภาษีทางตรงอันได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีเงินได้นิติบุคคลนั้นมีอัตราความก้าวหน้าค่อนข้างอ่อนในขณะที่ภาษีเงินได้ปิโตเลียมนั้นภาระถูกผลักให้ผู้บริโภคทั้งหมด เช่นเดียวกันกับภาษีทางอ้อมอื่นๆ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีศุลกากรที่การที่ได้ศึกษาพบว่าผู้ที่มีรายได้น้อยต้องแบกภาระมากกว่าผู้ที่มีรายได้สูงกว่า

การบริหารการคลังในอดีต

การบริหารการคลังในช่วงสมัยก่อนมีการใช้ระบบงบประมาณแบบดั้งเดิม(traditional budgeting) หรือ"งบประมาณแบบแสดงรายการหรือปัจจัยนำเข้า" ลักษณะสำคัญของงบประมาณแบบดั้งเดิมมี3ประการ คือ 1.จัดสรรเงินไปตามรายการหรือประเภทรายจ่าย เช่นเงินเดือนเจ้าหน้าที่ ค่าอุปกรณ์ ค่าส่งไปรษณีย์และรายการทุกอย่างที่เกิดขึ้นในหน่วยงาน 2.ในเอกสารงบประมาณจะเปรียบเทียบให้เห็นรายได้กับรายจ่ายของงบประมาณปีต่างๆที่ผ่านมา 3.การคิดงบประมาณปีที่จะมาถึงใช้ฐานจากปีที่ผ่านมา ซึ่งเรียกว่า "งบประมาณส่วนเพิ่ม" งบประมาณจึงแสดงให้เห็นถึงส่วนที่เพิ่มจากปีก่อน ซึ่งปกติจะคิดจากภาวะเงินเฟ้อ งบประมาณแบบดั้งเดิมเป็นรูปแบบที่เน้นการควบคุมมากเพราะสามารถดูได้ว่าได้เงินตามที่ตกลงกันไว้หรือไม่ นอกจากนี้ยังสอดคล้องกับวงจรงบประมาณหน่วยงานจึงสามารถตรวจสอบได้ว่าการใช้จ่ายเป็นไปตามจำนวนที่จัดสรร และประมาณการได้ว่าปีถัดไปจะต้องเพิ่มค่าใช้จ่ายอีกเท่าใดกรรมการทุกคนสามารถพิจารณาตัดงบประมาณได้และการพิจารณาทำเฉพาะส่วนที่เพิ่มจึงถกเถียงเฉพาะที่เปลี่ยนแปลง อย่างไรก็ตาม ข้อเสียของงบประมาณแบบดั้งเดิมมีมากกว่าข้อดีการควบคุมของงบประมาณแบบนี้มีความเข้มงวดเกินไป ไม่ก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหาร เพราะสนใจแต่การจ่ายตามรายการให้ถูกต้องมากกว่าก่อให้เกิดผลสำเร็จตามเป้าหมายงบประมาณแบบดั้งเดิมจึงเป็นอุปสรรคในการที่จะบริหารภาครัฐและการวางแผน เพราะจะไม่สะดวกต่อทั้งการขอและจัดสรรงบประมาณ อีกทั้งเป็นการมองระบบงบประมาณในระยะสั้นที่เน้นปัจจัยนำเข้ามากกว่าผลผลิตหรือผลลัพธ์และไม่อาจเปรียบเทียบต้นทุนกับผลประโยชน์ที่ได้รับจากแผนงานและโครงการต่างๆได้

การปฏิรูปการคลังสาธารณะ

งบประมาณแบบดั้งเดิมไม่แสดงความสัมพันธ์ระหว่างการจัดสรรเงินกับผลงานจึงได้เกิดความคิดที่จะปฏิรูปเพื่อให้งบประมาณสัมพันธ์กับผลผลิต(outputs)และผลงาน(performance)ส่วนรัฐบาลก็เห็นด้วยกับการปฏิรูป เพราะประสบกับปัญหาใหญ่ คือ ไม่มีข้อมูลที่เพียงพอต่อการกำหนดเป้าหมายและการตัดสินใจสำหรับสหรัฐอเมริกา มีความคิดเกี่ยวกับการที่จะปฏิรูปการคลังมาตั้งแต่ในปี1949 เมื่อคณะกรรมการฮูเวอร์(Hoover Commission) สนับสนุนให้ใช้งบประมาณแบบผลงานในทางการของเหล่าทหาร แต่การปฏิบัติก็ได้เกิดการล้มเหลวลงความล้มเหลวของระบบPPB จึงมักถูกนำมาอ้างเพื่อปฏิรูปการคลังสาธารณะ อาจพิจารณาการปฏิรูปการคลังสาธารณะโดยตรงสามารถที่จะสรุปได้ 4 แนวทาง คือ 1.การปฏิรูปงบประมาณ ( budgeting reforms )รัฐบาลต้องหันกลับมาควบคุมการใช้จ่ายแบบใหม่ งบประมาณที่เปลี่ยนใหม่นี้ทีชื่อเรียกว่า "งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน" ซึ่งต่างจากระบบPPB เดิมที่เน้นการวางแผนนโยบายและวิเคราะห์แผนงาน อีกทั้งการปฏิรูปได้เน้นแนวทางการจัดการ ซึ่งจะเน้นผลงานและความรับผิดชอบที่มีต่อผลงาน เป้าหมายของการที่จะปฏิรูป คือ มุ่งให้ผู้บริหารระมัดระวังและมีความรับผิดชอบต่อการใช้งานและต่อผลงาน ตั้งใจและสามารถที่จะใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ให้น้อยลงต้องมีผลผลิตที่มีจำนวนมากขึ้น 2.การปฏิรูประบบบัญชี (account reforms)งบประมาณแบบดั้งเดิมนั้นเป็นบัญชีเงินสด คือ แยกเป็นรายได้และรายจ่ายในเวลา 1 ปี แต่การปฏิรูปเปลี่ยนมาใช้เป็นบัญชีพึงรับพึงจ่าย ซึ่งจะซับซ้อนมากกว่าเพราะคิดมูลค่าของทรัพย์สินทุกอย่างเข้าด้วยกัน วัตถุประสงค์หลักนั้นก็เพื่อเปรียบเทียบต้นทุนและผลประโยชน์ที่มีทั้งหมดช่วงที่รายงานหรือจะพูดง่ายๆว่ามูลค่าทรัพย์สินทุกอย่าง รวมทั้งค่าเสื่อมเสียด้วย เพื่อให้รู้ฐานะการเงินของทางรัฐบาลคล้ายๆกับการทำบัญชีของเอกชน ข้อดีก็คือ ทำให้รู้ฐานะทางการเงินที่เป็นอยู่และมีข้อเปรียบเทียบระหว่างเงินที่ใช้กับผลลัพธ์นโยบาย 3.การกระจายอำนาจงบประมาณ (devolution budgets)ประเด็นต่อมาที่เกี่ยวข้องกันนั่นคือ รัฐบาลกระจายอำนาจงบประมาณให้แก่ผู้จัดการหน่วยงานต่างๆ เช่น แทนที่หน่วยงานกลางจะตัดสินใจซื้อคอมพิวเตอร์ ก็ให้หน่วยงานระดับล่างเป็นผู้ตัดสินใจในซื้อ ตามหลักแล้วหน่วยปฏิบัติควรจัดงบประมาณและเป็นผู้ใช้เองสิ่งที่ต้องการเพียงแค่ให้งบประมาณสอดคล้องกับนโยบาย งบประมาณและวัตถุประสงค์ขององค์การ เพราะหลักของธุรกิจนั้นงบประมาณเป็นตัวแปรความมุ่งมั่นขององค์การให้กลายเป็นความรับผิดชอบของผู้จัดการและเป็นพื้นฐานของการติดตามประเมินผลและให้รางวัลหลักนี้สามารถนำมาใช้กับภาครัฐได้ กล่าวคือ ผู้จัดการต้องสร้างผลงานโดยการมีงบประมาณเป็นทรัพยากรหลักที่จะทำให้งานประสบความสำเร็จและใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือในการควบคุมงาน อย่างไรก็ตาม ทางปฏิบัติการกระจายอำนาจยังอยู่ในขั้นเริ่มต้น เพราะการกระจายอำนาจให้หน่วยงานระดับล่างนั้นทำได้ไม่ง่ายอย่างที่ต้องการ 4.การจ้างเหมา (contracting out)เป็นการจ้างเหมาบริการของทางภาครัฐที่ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทางการปฏิรูปทางการคลังอีกด้วย โดยต่างคิดกันว่าการจ้างเหมานั้นจะทำให้เกิดการประหยัด ซึ่งปกติแล้วก็จะประหยัดได้ถึงประมาณ 20 เปอร์เซ็นต์ด้วย การจ้างเหมาบริการนั้นเป็นส่วนหนึ่งที่แตกขยายออกมาจากงบประมาณแบบแบบแผนงานหรือแบบมุ่งเน้นผลงานต่างต้องกำหนดว่าต้องการผลงานอย่างไรคนที่ให้บริการถึงแม้จะเป็นบุคคลภายนอกก็ตาม แต่ก็ไม่แตกต่างจากรัฐบาลเพราะว่ามีการระบุกฎเกณฑ์ของผลงานเอาไว้ได้อย่างชัดเจน ตามหลักของการปฏิรูปการคลังแล้วต้องให้ภาครัฐมีวิธีที่จะใช้เงินให้เหมือนๆกับภาคเอกชน ระบบงบประมาณแบบใหม่ คือ งบประมาณแบบแบบแผนหรือแบบมุ่งเน้นผลงาน จึงต้องใช้ระบบบัญชีแนวใหม่ที่สนใจการตรวจสอบจากภายนอก การคลังภาครัฐจึงมีความเหมือนกันกับภาคเอกชน กลุ่มคนบางกลุ่มคนอาจเห็นได้ว่าระบบบัญชีของเอกชนนั้นไม่ได้มีมาตรฐานเดียว ถึงอย่างไรนั้นก็เข้มงวดมากกว่าบัญชีของทางภาครัฐซึ่งอาจจะได้ผลที่ดีกว่าจากที่ปฏิบัติกันต่อๆมา

การปฏิรูปการคลังสาธารณะไทย

วิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นมาในปี2540 มีผลกระทบอย่างมากต่อการคลังสาธารณะของไทย วิกฤตทางการเงินทำให้บทบาทของนโยบายการคลังมีความสำคัญและจำเป็นมากขึ้นเท่าตัว การปรับปรุงโครงสร้างทางรายได้สาธารณะ รายจ่ายสาธารณะ และการบริหารหนี้สาธารณะสามารถช่วยให้การดำเนินนโยบายการคลังบรรลุเป้าหมายและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น จากการวิเคราะห์ทบทวนโครงสร้างรายจ่ายสาธารณะของไทย จะสะท้อนให้เห็นว่ามีการให้ความสำคัญกับเป้าหมายความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจไทยเป็นสำคัญ เมื่อได้เทียบกับ ประเทศศอื่นๆภายในภูมิภาคที่มีรายได้ใกล้เคียงกัน จะพบได้ว่ารายจ่ายสาธารณะไทยส่วนใหญ่ได้ใช้ไปในโครงการเกษตร การคมนาคมการสื่อสาร สาธารณสุขและการศึกษา ในขณะที่รายจ่ายสาธารณะในด้านการป้องกันประเทศ การประกันสังคมและสวัสดิการสังคมมีสัดส่วนในการใช้ค่อนข้างที่จะน้อยถึงแม้จะประสบผลสำเร็จในการที่มีการเพิ่มอัตราผู้เรียนในระดับมัธยมศึกษา แต่ก็ยังมีปัญหาด้านการศึกษาโดยภาพรวม และยังรวมไปถึงปัญหาในการกระจายโอกาสทางการศึกษาที่ไม่มีความเท่าเทียมกัน โดยปัญหาสูงสุดมีปัญหาในระดับมัธยมศึกษาขึ้นไป

บทสรุป

การคลังสาธารณะเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับรายรับและรายจ่ายของรัฐบาล และส่วนที่สำคัญที่สุด คือ งบประมาณซึ่งงบประมาณนั้นเป็นแผนทางการเงินที่กระทบต่อภาคเศรษฐกิจโดยรวม และกระทบต่อภาคสังคมและทางการเมืองไปพร้อมๆกัน โดยการปฏิรูปงบประมาณนั้นเป็นรูปแบบแบบมุ่งเน้นผลงานเพื่อที่จะให้ผู้บริหารมีความรับผิดชอบต่อความสำเร็จรวมทั้งความล้มเหลวของการใช้จ่าย และอาจรวมทั้งจะต้องคำนึงถึงการที่หารายได้ด้วยตนเองเพิ่มมากขึ้น

ข้อวิจารณ์ที่มีต่อการปฏิรูปการคลัง

ส่วนใหญ่จะมองกันว่าการปฏิรูปการคลังของประเทศต่างๆค่อนข้างที่จะประสบความสำเร็จ แต่ก็จะมีข้อวิจารณ์อยู่บางด้าน ได้แก่ ข้อวิจารณ์ที่มีต่อการปฏิรูปงบประมาณ ได้มีการเปลี่ยนระบบงบประมาณจากการที่เน้นปัจจัยนำเข้า มาเป็นการมองผลผลิตหรือผลงานแทน โดยเฉพาะการจัดทำงบประมาณแบบแผนงาน การเปลี่ยนแปลงลักษณะนี้ถูกวิจารณ์มาตั้งแต่ทศวรรษ1960ระบบงบประมาณแบบแผนงานจึงยากต่อที่จะนำไปใช้แม้ว่าจะให้ข้อมูลและมีการตัดสินใจที่ดีกว่า นอกจากนี้ยังประสบปัญหาด้านสภาพแวดล้อมทางการเมือง ซึ่งได้พบว่าการปฏิบัติที่หน่วยงานของภาครัฐดำเนินการอยู่นั้นมีทั้งในส่วนด้านการบริการและทางด้านการปฏิรูปการคลังมีปัญหาหลายๆอย่างเข้ามา แต่ก็เป็นส่วนที่สำคัญของการที่จะปฏิรูปภาครัฐอาจจะเป็นเพราะว่า การคลังในสมัยก่อนจะใช้งบประมาณแบบแสดงรายการเสมอซึ่งจะไม่คำนึงหรือสนใจปัญหาที่จะเกินการเมืองอีกด้วย ฉะนั้นระบบงบประมาณจะต้องมีการยึดหลักเหตุผลที่มากขึ้น แต่ทางปฏิบัติกลับมีแต่เปลือกนอก และภายในเบื้องหลังยังมีการตัดสินใจแบบส่วนที่เพิ่มเหมือนเดิมขึ้นเมื่อปฏิรูปแล้วจึงทำให้ดูเหมือนว่าดีกว่าเดิมที่เคยมีมา