พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (ประเทศไทย)

กฎหมายไทย
รัฐธรรมนูญ
กฎมณเฑียรบาล
พระราชบัญญัติ
พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ
พระราชกำหนด
ประมวลกฎหมาย
พระราชกฤษฎีกา
กฎกระทรวง
บริหารบัญญัติ
องค์การบัญญัติ

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นในรูปแบบพระราชบัญญัติ ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติให้มีขึ้นอีกรูปแบบหนึ่งในระบบบทกฎหมายไทย เพื่อกำหนดรายละเอียดซึ่งเป็นกฎเกณฑ์สำคัญเพิ่มเติมบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฯ บางมาตราที่บัญญัติหลักการไว้อย่างกว้าง ๆ ในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ให้มีความกระจ่างแจ้ง ชัดเจนและสมบูรณ์ยิ่งขึ้น โดยไม่ต้องบัญญัติไว้ในตัวบทแห่งรัฐธรรมนูญให้มีความยาวมากเกินไป และเพื่อที่จะได้สะดวกแก่การแก้ไขเพิ่มเติม โดยไม่ต้องดำเนินการตามวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ทำได้ยากกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ

ลักษณะของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีลักษณะเหมือนกับพระราชบัญญัติธรรมดาทั่วไป แต่มีหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้เป็นพิเศษบางประการ ดังต่อไปนี้

• การเรียกชื่อกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ต้องเรียกว่า “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย... พ.ศ. ...” เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2540
• การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ จะกระทำได้ก็แต่เฉพาะเรื่องที่รัฐธรรมนูญฯ บังคับไว้เท่านั้น จะตราขึ้นเพื่อใช้ในเรื่องอื่น ๆ ดังเช่นพระราชบัญญัติทั่วไปไม่ได้
• พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 บังคับให้ตราขึ้นมี 10 ฉบับ ดังต่อไปนี้เท่านั้น ส่วนกฎหมายอื่น ๆ แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดให้ออกเพื่ออธิบายขยายความเพิ่มเติมได้ แต่รัฐธรรมนูญฯ ก็ไม่ถือว่าเป็นกฎหมายหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

1. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
2. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา
3. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง
4. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง
5. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ
6. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ
7. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง
8. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน
9. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
10. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน

• การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทุกฉบับต้องทำให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาที่รัฐธรรมนูญฯ บังคับไว้ในมาตรา 323 และมาตรา 329 กล่าวคือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญลำดับ (1) ถึง (3) ที่จำเป็นต่อการเลือกตั้งทั่วไปต้องทำให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญลำดับ (4) ถึง (8) ต้องทำให้แล้วเสร็จภายใน ๒ ปี นับแต่วันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
• ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดที่มีการเสนอต่อรัฐสภา แล้วไม่ว่าโดยทางใดตาม ม.139 ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบในการที่จะให้ออกใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในวาระที่สามจำนวนมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ในสภา เมื่อสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อลงพระปรมาภิไธยนั้น จะต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญในการพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญซึ่งศาลรัฐธรรมนูญต้องทำให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวัน
• การคัดค้านว่าร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ อาจทำได้โดยศาลรัฐธรรมนูญ แต่ในการลงมติให้แก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่ให้ความเห็นชอบ ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันมีจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกของแต่ละสภา ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย แต่ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติทั่วไป ผู้เข้าชื่อต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาสซึ่งเป็นการแสดงว่ารัฐธรรมนูญต้องการให้การตรวจสอบ และควบคุมดูแลความถูกต้องของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทำได้ง่ายและคล่องตัวกว่าการตรวจสอบกฎหมายธรรมดา

ลักษณะที่แตกต่างจากพระราชบัญญัติธรรมดา

กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากกฎหมายธรรมดาดังนี้

1. การเรียกชื่อกฎหมาย ต้องเรียก "พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย............. พ.ศ....."
2. การออกหรือตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทุกฉบับต้องทำให้เสร็จภายในเวลาที่กำหนด
3. กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับแรก จำเป็นต่อการเลือกตั้ง จึงกำหนดกรอบเวลาให้จัดทำแล้วเสร็จภายใน 240 วัน และให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอได้โดยไม่ต้องมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี
4. ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดที่มีการเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร หากไม่ได้รับความเห็นชอบ คณะรัฐมนตรีอาจขอให้รัฐสภาประชุมร่วมกันเพื่อมีมติอีกครั้งก็ได้
5. การคัดค้านว่าร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีความขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ อาจทำได้โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกของสองสภารวมกันจำนวนไม่น้อยกว่า 20 คน เข้าเสนอชื่อต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา หรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี

ปัญหาเรื่องสถานะของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมีมานานแล้วในต่างประเทศ โดยเฉพาะภาคพื้นยุโรป ซึ่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญของไทยมีครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งให้มีพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญรวม 8 ฉบับ ซึ่งปัญหาเรื่องลำดับศักดิ์ของพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญยังเป็นที่ถกเถียงกันเรื่อยมา เพราะหากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ในทางกฎหมายนั้นเมื่อรัฐธรรมนูญถูกยกเลิกก็ย่อมทำให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ถูกยกเลิกด้วย แต่ปัญหาดังกล่าวก็ยังไม่คลี่คลายแม้ในช่วงรัฐประหารที่ผ่านมา

ซึ่งจุดที่ชี้ให้เห็นว่าระหว่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญกับ พระราชบัญญัติธรรมดานั้นต่างกัน ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540กระบวนการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเหมือนกับการตราพระราชบัญญัติธรรมดา ทำให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญในคำวินิจฉัยที่ 3-5/2550 เรื่องยุบพรรคไทยรักไทยวินิจฉัยว่าเมื่อกระบวนการตราพระราชบัญญัติและกระบวนการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเหมือนกัน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจึงมีศักดิ์เท่ากฎหมายธรรมดา

ต่อมาในรัฐธรรมนูญปี 2550 ให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทั้งหมด 9 ฉบับ โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งกำหนดไว้ในมาตรา 138 – 141 โดยแก้ไขใหม่ทั้งหมด อันเป็นข้อสังเกตว่าหากผู้ร่างประสงค์จะให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีศักดิ์เท่าพระราชบัญญัติจริง จะไม่มีการแก้ไขในส่วนนี้ แต่เจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็เพื่อแก้ปัญหาข้อถกเถียงทั้งหมด เกี่ยวกับลำดับศักดิ์ของรัฐธรรมนูญ

สถานะในปัจจุบันของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

ปัจจุบันหลักการเกี่ยวกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญของไทยได้เปลี่ยนไปแล้วเนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดกระบวนการ ตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไว้เป็นพิเศษต่างจากรัฐธรรมนูญ 2540 อยู่ 4 ประการ

1. ผู้มีอำนาจเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญอยู่ใน ม.139 คือ คณะรัฐมนตรี ส.ส.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภา หรือ รวมกับส.ว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสองสภา หรือ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลฎีกา หรือประธานองค์อิสระ ซึ่งต่างจากการตราพระราชบัญญัติธรรมดา คือ
   1. ม.142 ร่างพระราชบัญญัติธรรมดา สมาชิกวุฒิสภาร่วมเสนอร่างด้วยไม่ได้
   2. ม.163 ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 10,000 คน เสนอได้แต่พระราชบัญญัติธรรมดา
   3. ม.139 ศาลธรรมดาทุกศาลสามารถเสนอพระราชบัญญัติธรรมดาได้เท่านั้น
2. ร่างพระราชบัญญัติธรรมดา ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงินจะเสนอได้ต่อเมื่อมีคำรับรองของ นายกรัฐมนตรี ตามมาตรา 142 วรรคสอง แต่ถ้าเป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ แม้เป็นกฎหมายเกี่ยวกับการเงินก็เสนอได้โดยที่ไม่ต้องมีคำรับรองของนายก รัฐมนตรี ตาม มาตรา 140
3. การลงมติให้ความเห็นชอบพระราชบัญญัติธรรมดาใช้คะแนนเสียงข้างมากธรรมดา แปลว่าว่าสภา 400 คน เข้าประชุม 200 เห็นชอบ 101 คนก็ใช้ได้ แต่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามมาตรา 140 วาระแรกและวาระที่สองใช้เสียงข้างมากธรรมดา แต่วาระที่สามใน 140(2) ต้องใช้คะแนนมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งหมดของแต่ละสภา นั่นแปลว่า ถ้าสภา 400 คนต้องได้ 201 คนไม่ว่าจะเข้าประชุมกี่คนก็ตาม และถึงแม้ผ่านสภาผู้แทนฯมาแล้ว วุฒิสภา 150 คนหากโหวตเห็นชอบแค่ 75 คน ก็อาจทำให้ร่างตกไปได้
4. ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัตินั้น รัฐธรรมนูญไม่ได้บังคับให้ต้องส่งร่างให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย แต่อาจเสนอให้วินิจฉัยได้ ตามมาตรา 154 แต่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมาตรา 141 บังคับให้ส่งร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่สภาเห็นชอบแล้วให้ศาลรัฐ ธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญใน 30 วัน

ด้วยเหตุนี้ จึงเข้าใจว่าพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ 2550 จึงน่าจะมีศักดิ์ที่สูงกว่าพระราชบัญญัติธรรมดา อย่างไรก็ดีความเห็นดังกล่าวยังไม่เป็นที่ยุติ ต้องรอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอีกครั้ง